La tradition centralisée de la France veut qu'elle ait confié à ses grands opérateurs industriels la mission d'électrifier et de chauffer la France. Ce grand chantier national date de 1946, où, au seuil des Trente Glorieuses, le Général de Gaulle procédait à une série de nationalisations emblématiques. EDF et GDF se voyaient confier un monopole de service public, tandis que les collectivités renonçaient au pouvoir de créer leurs propres régies de production de chauffage et d'électricité. Seules celles qui étaient déjà en régie ou en société d'économie mixte, soit 5% des communes françaises, conservaient ce droit. C'est le cas de Montdidier, en Picardie, qui se veut aujourd'hui ville pilote en matière de maîtrise de l'énergie.

Ce statut particulier confère-t-il à cette petite ville du département de la Somme plus de créativité énergétique qu'à des villes aujourd'hui alimentées par l'électricité d'ERDF et le gaz de GDF ? A lire l'étude publiée par le RAC (1) , c'est un fait : entre 2004 et 2008, la commune est parvenue à stabiliser la consommation électrique de ses usagers et multiplie les actions en faveur de la transition énergétique. Pour Marc Jedliczka, membre du Comité d'experts sur la transition énergétique, les collectivités les plus dynamiques en matière d'énergies renouvelables sont celles qui ont gardé le contrôle sur leurs orientations énergétiques, parmi lesquelles la ville de Grenoble et le département de la Vienne, dont la régie Sorégies est soutenue par la région Poitou-Charentes. Mais ce ne sont que des exceptions.

Ailleurs en Europe, il en va autrement. Les municipalités des pays scandinaves ont la responsabilité de l'approvisionnement énergétique de leur territoire. Il en résulte que l'innovation, la mobilisation des ressources locales, le développement de la cogénération sont nettement favorisés, selon l'association Energie Cités. Par comparaison, le paysage énergétique français apparaît monotone : les grands réseaux électriques contredisent les éventuelles aspirations des collectivités à définir elles-mêmes leur bouquet énergétique selon leurs caractéristiques locales. Depuis plus de soixante ans, l'énergie demeure ainsi la prérogative des deux grands opérateurs français, qui, entre temps, sont devenus des multinationales. Ce régime n'a pas été modifié depuis. "La loi de programmation et d'orientation de l'énergie de 2005, dite loi POPE ne confère pas aux autorités organisatrices de la distribution les moyens de suivi et de contrôle de leurs concessionnaires pas plus que la possibilité de créer une Entreprise locale de distribution (ELD)", commente Marion Richard, auteure de l'étude du Réseau action climat (RAC).

Des fondements obsolètes

L'article L111-52 du Code de l'énergie attribue la qualité de gestionnaire du réseau, au nom des collectivités, à deux acteurs : Électricité réseau distribution de France (ERDF), qui gère 95% du réseau, et les entreprises locales de distribution, c'est-à-dire, les sociétés d'économie mixte dans lesquelles l'État ou les collectivités locales détiennent la majorité du capital, les coopératives d'usagers et les sociétés d'intérêt collectif agricole concessionnaires de gaz ou d'électricité, ainsi que les régies constituées par les collectivités locales, existantes au 9 avril 1946 et dont l'autonomie a été maintenue après cette date. "Le Code de l'énergie aménage donc une situation un peu curieuse puisqu'il met en place une situation de quasi-monopole pour ERDF, tout en organisant une situation contractuelle entre les acteurs du secteur. Les collectivités doivent donc contracter, mais elles n'ont ni la possibilité de refuser le contrat, ni la possibilité de choisir le partenaire contractuel", analyse Dominique Rousseau, professeur de droit à la Sorbonne. Selon ce juriste, cette situation est contraire au droit du fait qu'elle porte atteinte à trois principes constitutionnels : la libre administration locale, la liberté contractuelle et le principe d'égalité.

Il faut remonter à 1946 pour comprendre le contexte de cette règle. A l'époque, le principe de libre administration locale n'était pas consacré par la Constitution, rappelle Dominique Rousseau. La France était encore centralisée et ne bénéficiait pas de structures locales suffisamment autonomes, suffisamment libres pour revendiquer un libre choix dans la détermination de l'organisme en charge de la distribution de l'électricité sur leur territoire local. Dans ce cadre, la loi ne portait pas atteinte à la libre administration des collectivités locales, car, tout simplement, la libre administration locale n'existait pas. "Or, si l'obligation de contracter avec EDF n'a pas évolué depuis 1946, la liberté des collectivités, elle, a profondément muté. D'abord par les nombreuses lois de décentralisation votées par le Parlement au cours des années 80 et 90 et qui ont considérablement renforcé l'autonomie des collectivités, y compris sur le plan contractuel. Mais aussi, et surtout, par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 qui a consacré la libre administration comme un principe constitutionnel et fait de la France un État expressément décentralisé".

La raison alléguée pour justifier ce monopole de fait est la péréquation tarifaire, c'est-à-dire, le fait de permettre un même tarif sur l'ensemble du territoire national. Dominique Rousseau note que "l'existence de la péréquation ne dépend pas d'un monopole, mais de contraintes, parfois juridiques, obligeant l'entreprise à réaliser la péréquation". L'entreprise qui jouit d'une position monopolistique peut décider d'appliquer des tarifs différents en fonction des coûts réels du service rendu sur telle ou telle partie du territoire.

Contentieux multiples

L'analyse de Dominique Rousseau s'inscrit dans une procédure intentée par le Cler (Comité de liaison énergies renouvelables) en janvier 2011. Son directeur Raphaël Claustre a saisi le tribunal administratif de Paris d'un recours en annulation de l'avenant prolongeant de 15 ans la concession accordée par la Ville de Paris à EDF/ERDF, alors que, selon le Cler, "les montants destinés à la modernisation des réseaux ont été versés au concessionnaire mais pas entièrement réinvestis comme ils auraient dû l'être". Le Comité pointe "une grande opacité quant à l'usage des sommes prélevées sur les réseaux locaux par EDF et sa filiale à 100% ERDF engendrée par la loi de monopole quasi absolu d'EDF auprès des collectivités, sur la distribution et la fourniture d'électricité, [qui] les empêche d'exercer un véritable contrôle démocratique de leurs réseaux, les plaçant sous tutelle de l'entreprise".

D'autres procédures sont en cours, mettant en cause ce monopole de fait. En région parisienne, le syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (Sipperec), syndicat mixte groupant une centaines de collectivités, s'en est pris à l'opacité de gestion d'ERDF. Dans un communiqué diffusé en août 2010, suite à une hausse des tarifs, le Sipperec s'étonne que "ni la structure des coûts de production ni les comptes de résultat par catégorie tarifaire ne sont rendus publics à l'appui de l'avis de la Commission de régulation de l'énergie". Le Sipperec a vu ses revendications de transparence reconnues par la Cour régionale des comptes à l'issue d'un rapport, publié en août 2012, sur les conditions financières des concessions d'électricité dans la petite couronne parisienne. Pour la Cour, "la qualité de l'information financière et comptable fournie par le concessionnaire (ERDF, ndlr) doit être améliorée, en particulier sur les deux points suivants : la lisibilité et l'exhaustivité de l'information". Le même type de contentieux oppose la ville de Lyon à ERDF.

Selon le RAC, "l'action des opérateurs historiques a freiné le développement des énergies renouvelables, en particulier pour la chaleur. On peut citer l'exemple du chauffage au bois, qui se développe très peu au regard du gisement français. Ainsi, en 2007, la part du chauffage électrique dans les logements neufs était de 62,6% et celle du gaz à 32,8, ce qui laisse peu de place aux alternatives. Plusieurs collectivités, en particulier des Régions (Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées, Auvergne, PACA, Alsace, Franche-Comté...), en partenariat avec l'ADEME, soutiennent depuis plusieurs années la création et le développement de filières bois-énergie. Cependant, ces territoires, qui cherchent à développer une ressource locale, renouvelable et génératrice d'emplois, doivent faire face à la concurrence agressive d'entreprises publiques jusqu'en 2004 et dans lesquelles l'État garde aujourd'hui un pouvoir important en tant qu'actionnaire".