Le rapport du groupe de travail  (1) présidé par Daniel Labetoulle, ancien président de section au Conseil d'Etat, relatif à la construction et aux recours judiciaires a été remis à la ministre de l'Egalité des territoires et du Logement, Cécile Duflot, le 25 avril dernier et rendu public le 14 mai.

L'objectif de ce groupe de travail ? Etudier les moyens de rendre le contentieux des autorisations d'urbanisme moins pénalisant pour la réalisation des projets. Pour ce faire, le rapport propose sept mesures. Plusieurs de ces préconisations devraient être reprises dans les ordonnances que le Gouvernement entend prendre dans le domaine de l'urbanisme. La ministre du Logement a présenté le 2 mai en Conseil des ministres le projet de loi visant à habiliter l'exécutif à prendre ces ordonnances dans le but d'accélérer les projets de construction. Le projet de loi a été adopté en première lecture (2) par l'Assemblée nationale le 21 mai.

Accélérer le contentieux de l'urbanisme

La première série de mesures préconisées par le rapport vise à accélérer le contentieux. Dans cette optique, il suggère de donner aux cours administratives d'appel une compétence de premier et dernier ressort pour les recours dirigés contre les projets de construction d'une surface de logements supérieure à 1.500 mètres carrés dans les communes où s'applique la taxe sur les logements vacants. Cette mesure, explique le groupe de travail, aurait du sens pour ces projets au regard "de l'intérêt public qui s'attache à leur réalisation rapide compte tenu de l'activité économique qu'ils génèrent et, surtout, de la nature du besoin social auquel ils répondent".

Le rapport propose également d'organiser un mécanisme de régularisation du permis de construire en cours d'instance à l'initiative du juge. Cela impliquerait de réécrire l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme (3) .

Le ministère du Logement semble avoir repris à son compte ces deux premières propositions. Par un communiqué du 14 mai, il indique en effet qu'"avec de telles mesures, Cécile Duflot ambitionne de réduire de moitié la durée de traitement des contentieux".

Le rapport propose toutefois d'autres pistes. L'une d'entre elles, qui relève du pouvoir réglementaire, consiste à introduire "une procédure de cristallisation des moyens" qui permettrait d'éviter que les auteurs des recours n'égrènent au fil du temps les moyens qu'ils invoquent devant le juge à l'appui de leur demande d'annulation. Cette possibilité est en effet souvent utilisée comme une manoeuvre procédurale permettant de reporter la réalisation du projet attaqué.

Le groupe de travail propose également de recentrer l'action en démolition sur son objet premier. Cette proposition résulte du constat que, malgré le caractère exécutoire du permis de construire ou d'aménager, les opérations sont pour la plupart immédiatement gelées dans l'attente de la purge de l'ensemble des recours. Il est ressorti des auditions menées par le groupe de travail que cette situation trouvait son explication dans le risque de démolition que l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme (4) fait peser sur le projet en cas d'annulation du permis. Le rapport préconise donc de réécrire cet article de telle sorte qu'il redonne son caractère véritablement exécutoire au permis, que le référé retrouve une importance première au lieu d'être délaissé et que l'action en démolition soit recentrée sur les cas où elle est indispensable.

Lutter contre les recours abusifs

"Aujourd'hui, de nombreux recours à caractère mafieux sont déposés chaque année devant les tribunaux administratifs contre des permis de construire, dans l'unique but de monnayer le retrait du recours. Il faut mettre un terme à ces manœuvres abusives, qui empêchent la construction d'environ 25.000 logements par an", indique le ministère de l'Egalité des territoires et du Logement, qui semble avoir trouver des réponses solides dans le rapport.

Le groupe de travail propose tout d'abord de clarifier les règles de l'intérêt pour agir. Une première piste consisterait à "inscrire dans la loi une définition allant au-delà du caractère direct et certain exigé dans le droit commun par la jurisprudence", à l'image de ce qu'exige le code de l'environnement (5) en matière de contestation par des tiers des décisions prises au titre de la police des installations classées (ICPE). Une deuxième possibilité consisterait à prévenir les seuls recours malveillants en imposant au juge de se placer à la date d'affichage en mairie de la demande de permis de construire pour apprécier l'intérêt à agir. Cette disposition s'inspire de dispositions existant dans le code de l'urbanisme (6) et dans le code de l'environnement (7) .

Une autre proposition vise à permettre au titulaire du permis de construire attaqué de demander réparation au demandeur devant le juge administratif en cas de recours abusif. Cette action sera possible quand le droit de former un recours est mis en œuvre "dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice anormal au bénéficiaire du permis".

Complétant cette disposition, le groupe de travail propose également d'encadrer le régime des transactions qui mettent fin au procès en les soumettant à une obligation d'enregistrement auprès de l'administration des impôts. Cette obligation devrait permettre selon le rapport de "faire réfléchir les quelques requérants qui font profession des désistements contre rémunération et préserver, pour le reste, les espaces de négociation qui sont nécessaires dans des opérations complexes telles que les projets de construction".

Pour un droit plus simple, plus clair et plus stable

Le groupe de travail préconise par ailleurs de faire intervenir les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées en amont de la délivrance des autorisations d'urbanisme de manière informelle et à l'initiative du futur pétitionnaire. Il estime qu'une telle démarche pourrait favoriser une évolution des comportements.

Mais surtout il plaide pour une simplification des règles : "si le fond du droit de l'urbanisme était plus simple, plus clair et plus stable, si les documents d'urbanisme étaient mieux conçus et mieux écrits, ils n'offriraient pas tant de prises aux plaideurs, estiment les auteurs du rapport.

La multiplication des normes de référence tant nationales que locales, aggravée par les changements incessants dont ils font l'objet fragilisent les projets en les rendant vulnérables aux actions contentieuses engagées par des requérants avisés, expliquent-ils. L'effet conjugué du droit national et du droit européen rend également les procédures "de plus en plus lourdes, de plus en plus longues et de plus en plus difficiles à maîtriser". La meilleure illustration selon les rapporteurs ? La procédure d'examen au cas par cas en matière d'étude d'impact introduite par la loi Grenelle 2 en application d'une directive européenne.

"C'est dire l'importance des enjeux qui s'attachent aux états généraux de la modernisation du droit de l'environnement dont le gouvernement a par ailleurs décidé la tenue", concluent les auteurs du rapport.