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Val Tolosa : un contentieux fleuve

Le projet de centre commercial "Val Tolosa" a été à l'origine d'un contentieux abondant, principalement en matière urbanistique et environnementale.

JURIDIQUE  |  Étude  |  Aménagement  |  
Droit de l'Environnement N°319 Cet article a été publié dans Droit de l'Environnement N°319
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Val Tolosa : un contentieux fleuve
Gaëlle Audrain-Demey
Docteur en droit, responsable du département « Droit », laboratoire Espi2R, École supérieure des professions immobilières
   

Le projet de construction d'un centre commercial à l'origine nommé « Les Portes de Gascogne », puis transformé en « Val Tolosa » sur la commune de Plaisance-du-Touch a été à l'origine d'un contentieux particulièrement abondant, principalement en matière urbanistique et environnementale. Le 25 mai 2022, la cour administrative d'appel de Toulouse semble avoir mis le dernier clou au cercueil du projet en rendant une décision confirmant l'annulation du permis de construire délivré le 6 octobre 2016.

Ce projet avait été initié en 2005, et des associations de protection de l'environnement ainsi que des riverains s'y étaient opposés. Ils considéraient que son impact négatif sur l'environnement était particulièrement important, notamment car la présence d'espèces protégées sur le terrain avait été démontrée, et qu'il ne répondait pas à un besoin des habitants. Des recours avaient rapidement été engagés, et se sont multipliés au fur et à mesure que des permis de construire et des dérogations à la protection des espèces étaient accordés.

Le contentieux s'est étalé sur de nombreuses années, jusqu'à l'arrêt susmentionné de la cour administrative d'appel de Toulouse. Suite à ce dernier revers, le porteur du projet a annoncé son abandon. Le 27 décembre 2022, le Conseil d'État est venu confirmer l'arrêt du 29 décembre 2020 de la cour administrative d'appel de Bordeaux rejetant le pourvoi du porteur de projet concernant l'annulation des dérogations à la protection des espèces. L'histoire aurait pu s'arrêter là. Pourtant, le porteur du projet a annoncé son souhait de poursuivre l'État et les collectivités territoriales qui sont intervenus dans la procédure devant le tribunal administratif, notamment la commune de Plaisance-du-Touch. Il entend ainsi être indemnisé des sommes investies dans un projet aujourd'hui irréalisable.

La durée du contentieux impose de revenir sur la chronologie des décisions, afin de les replacer dans leur contexte, en distinguant le contentieux du permis de construire, et celui concernant les dérogations à la protection des espèces protégées délivrées par le préfet.

I. Le contentieux en matière d'urbanisme : l'application d'une jurisprudence administrative classique

Un premier permis de construire a été délivré le 14 septembre 2007 avant d'être retiré par le maire le 19 décembre 2007. Une nouvelle demande a été déposée et un second permis de construire a été délivré le 10 septembre 2009 avant qu'un permis modificatif ne soit accordé le 8 juin 2010. Le 28 novembre 2013, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté le recours intenté par les opposants au projet contre le permis de construire, puis la cour administrative d'appel de Bordeaux, prenant le contrepied du tribunal, a annulé, le 14 juin 2016, le permis de construire du 10 septembre 2009, ainsi que le permis modificatif du 8 juin 2010. En l'occurrence, le contenu de l'étude d'impact posait problème, la cour le jugeant insuffisant en ce qui concernait la présence d'espèces protégées végétales et animales. En effet, comme le prévoit l'article R. 122-3 du code de l'environnement, une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et les paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels, et les équilibres biologiques doit être réalisée. L'étude d'impact produite ne faisait aucune mention de la présence sur le site d'une espèce végétale protégée : la "rosa gallica", ni de trois autres espèces animales protégées. Enfin, son volet d'étude de terrain ne s'était pas déroulé pendant l'ensemble d'un cycle biologique. Le juge a donc estimé que la mise en œuvre de moyens insuffisants n'avait pas permis de procéder à un recensement exhaustif de la faune et de la flore du secteur étudié.

Le second point bloquant était la construction d'une route adaptée aux besoins futurs du site, la construction d'un centre commercial entrainant un accroissement de la circulation. Le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Plaisance-du-Touch disposait que « pour être constructible, tout terrain doit avoir un accès à une voie publique ou privée ouverte à la circulation (…). Les caractéristiques de ces accès doivent être adaptées aux usages qu'ils supportent ou aux opérations qu'ils doivent desservir (...) ». Le juge a estimé que, lors de la délivrance du permis de construire, les caractéristiques de la voie publique donnant accès au terrain d'assiette étaient insuffisantes pour répondre au trafic qui sera généré par la réalisation du projet. De plus, la réalisation d'une nouvelle voie adaptée au projet « restait soumise à l'obtention d'autorisations administratives », et à la transformation d'un échangeur, elle était, par conséquent, incertaine. Le projet méconnaissait donc le PLU de la commune.

Le Conseil d'État, dans sa décision du 28 décembre 2017, adopte un positionnement différent en ce qui concerne le contenu de l'étude d'impact. Il rappelle que « les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ». Il ne suffisait pas de noter le caractère insuffisant de l'étude d'impact, la cour aurait dû rechercher si cette insuffisance avait été de nature à nuire à l'information complète de la population, ou à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. Le premier motif retenu pour annuler les permis de construire était donc entaché d'illégalité. Cependant, concernant la construction des voies nécessaires, le Conseil d'État a rappelé que « la conformité d'un immeuble à de telles prescriptions d'un plan local d'urbanisme s'apprécie non par rapport à l'état initial de la voie mais en tenant compte des prévisions inscrites dans le plan local d'urbanisme à l'égard de celle-ci et des circonstances de droit et de fait déterminantes pour leur réalisation qui doit être certaine dans son principe comme dans son échéance de réalisation ». Il s'agit d'une application d'une jurisprudence désormais classique, issue d'un arrêt de la Haute juridiction en date de 1988. En l'espèce, pour le Conseil d'État, la cour a justement estimé que la réalisation des travaux nécessaires à la construction de la nouvelle voie était incertaine, notamment concernant leur date d'exécution.

Une nouvelle demande avait été déposée le 13 février 2015, et un troisième permis délivré le 6 octobre 2016. Le tribunal de Toulouse l'a annulé le 5 février 2021, jugement confirmé par la cour administrative d'appel de Toulouse dans un arrêt en date du 25 mai 2022. Une nouvelle fois, la question de la route est centrale. Afin de permettre l'implantation du projet, la commune de Plaisance-du-Touch avait procédé à la révision de son PLU le 20 décembre 2005. L'objectif était de transférer le secteur d'assiette du projet, d'une zone 2AUe « fermée » en zone 1AUf « ouverte ». Au moment de cette évolution, la zone concernée n'était desservie que par deux routes départementales et une rue. Le juge rappelle que la date de la délivrance du permis de construire est celle qu'il faut « prendre en compte pour examiner la légalité du plan local d'urbanisme ». À cette fameuse date, il était prévu, afin d'assurer l'adaptation des voies publiques pour la desserte de la zone dans des conditions répondant à son usage futur, la création d'une route départementale deux fois deux voies, une déviation opportune de l'une des deux départementales existantes, ainsi qu'une restructuration de la rue. Les travaux n'étaient cependant pas effectués.

La cour considère d'ailleurs, comme pour le premier permis de construire, que les travaux nécessaires à l'adaptation de la voie, « n'étaient certains ni dans leur principe, ni dans leur échéance de réalisation ». Il n'était ainsi pas possible d'ouvrir cette zone à l'urbanisation, la révision du PLU était donc entachée d'une erreur manifeste d'appréciation quant au classement du terrain d'assiette du projet. Dans ce cas, le PLU en vigueur avant cette décision redevient donc d'actualité, « la majeure partie des parcelles d'implantation du projet autorisé était alors située soit en secteur 2AUe, soit en zone AU fermée, ne permettant pas l'ouverture à l'urbanisation, sans modification ou révision préalable du plan local d'urbanisme ».

II. Le contentieux en matière environnementale : des précisions sur la notion de raison impérative d'intérêt public majeur

Le contentieux lié aux dérogations à la protection des espèces a été dense, et a permis des évolutions jurisprudentielles, notamment sur la notion de raison impérative d'intérêt public majeur. Une dérogation pour destruction d'espèces naturelles avait été délivrée le 29 août 2013 par le préfet de Haute-Garonne. Par un jugement du 8 avril 2016, le tribunal administratif de Toulouse a annulé cet arrêté. La cour administrative d'appel de Bordeaux a confirmé cette décision le 13 juillet 2017. Un pourvoi en Conseil d'État a été formé par le porteur du projet, qui a été rejeté le 24 juillet 2019. Les apports de cette dernière décision sont nombreux. D'abord, le juge refuse de considérer que la création d'emplois, même en nombre important, suffit à reconnaitre l'existence d'une raison impérative d'intérêt public majeur au sens de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, condition nécessaire, en l'espèce, à la délivrance d'une telle dérogation. Le Conseil d'État estime, de plus, que le secteur d'implantation du projet était déjà suffisamment desservi par des pôles commerciaux en capacité d'absorber les besoins de la population. De plus, le schéma de cohérence territoriale (Scot) prévoyait que l'offre en centres commerciaux soit suffisamment structurée pour répondre à l'évolution démographique de la zone.

En outre, le Conseil d'État rappelle que l'article L. 411-2 du code de l'environnement dispose que des dérogations à la protection des espèces peuvent être accordées sous trois conditions « distinctes et cumulatives ». Si une seule d'entre elles n'est pas remplie, alors il est inutile pour le juge d'examiner les deux autres : «Les motifs par lesquels la cour administrative d'appel a ainsi jugé que l'autorisation attaquée ne répondait pas à une raison impérative d'intérêt public majeur justifient nécessairement, à eux seuls, le dispositif de rejet de l'appel contre le jugement du tribunal administratif. » Le critère de la raison impérative d'intérêt public majeur est donc « autonome ». Commentant cette décision, Carlos-Manuel Alves estime que « cet arrêt rendu au cœur de l'été démontre, s'il en était besoin, que l'époque où le Conseil d'État était l'ennemi de l'environnement est bel et bien révolue », l'équilibre recherché par le juge mettant la protection de l'environnement sur un pied d'égalité avec l'intérêt économique du projet. La raison impérative d'intérêt public majeur n'apparait pas ici comme un simple « outil de justification juridique de choix politiques destructeurs du vivant le plus vulnérable ».

Un nouvel arrêté a été adopté par le préfet de Haute-Garonne le 12 juillet 2017 portant une nouvelle fois dérogation à la protection des espèces, dans le cadre de la réalisation de ce centre commercial et de loisirs. Par une ordonnance du 28 juillet 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a prononcé la suspension de cet arrêté. Un pourvoi a été formé devant le Conseil d'État qui l'a rejeté le 25 mai 2018.

Sur le fond, un jugement du 6 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse est venu annuler la délibération du 12 juillet 2017. La cour administrative d'appel de Bordeaux, dans une décision du 29 décembre 2020, a confirmé cette annulation. Les requérants estimaient que le tribunal avait considéré, à tort, qu'une opération de nature essentiellement commerciale ne pouvait être regardée comme répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur. Pour la cour, le tribunal ne s'était pas limité à une telle appréciation, mais avait bien analysé les caractéristiques du projet, notamment en matière de créations d'emplois et concernant son impact sur l'aménagement urbain. Des engagements d'élargir le champ de leurs activités de service avaient été pris par les sociétés pétitionnaires. Toutefois, non concrétisées, ces activités ne paraissaient pas de nature à modifier la nature essentiellement commerciale de l'opération « Val Tolosa ».

Le Conseil d'État a rejeté le pourvoi formé par le requérant contre cet arrêt le 27 décembre 2022. Il considère que la cour administrative d'appel a souverainement apprécié les éléments soumis par le porteur de projet, notamment concernant le nombre d'emplois créé : «Si [la cour administrative d'appel] a pris en compte les allégations des sociétés sur le nombre d'emplois pérennes attendus du projet, elle n'a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en précisant qu'il n'était pas démontré que les 1 938 emplois pérennes annoncés, correspondant à 1 620 équivalents temps plein, représenteraient des créations nettes d'emploi résultant de son implantation. » Les requérants estimaient également que « les éléments relatifs au volet socio-culturel du projet » n'avaient, à tort, pas été pris en compte par le juge. Le Conseil d'État se range à l'avis de la cour : « C'est pour se prononcer sur le moyen tiré de ce que les premiers juges auraient estimé qu'une opération de nature essentiellement commerciale ne pouvait être regardée comme répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur que la cour (…) a relevé que c'était seulement à titre surabondant que les premiers juges avaient indiqué que les activités socio-culturelles envisagées, qui en étaient seulement au stade de l'avant-projet, ne paraissaient pas de nature à modifier la nature essentiellement commerciale du projet.» Les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'elle aurait commis une erreur de droit sur ce point.

III. Les potentielles suites du contentieux « Val Tolosa »

En mai 2022, les collectivités territoriales concernées et l'État ont été informés d'un recours de plein contentieux de la part du porteur du projet Val Tolosa, visant à être indemnisé des préjudices subis du fait des différentes décisions ayant conduit à l'abandon du projet.

La responsabilité de l'État et des personnes publiques concernant les conséquences de l'illégalité d'un acte administratif a fait l'objet d'une jurisprudence dense. Une simple erreur d'appréciation entrainant une illégalité peut constituer une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique : « Si l'illégalité passée a engendré un préjudice, une réparation de ce préjudice est envisageable sur le fondement de la responsabilité pour faute, puisque l'illégalité est fautive.» C'est le cas, par exemple, d'une décision illégale refusant la création d'un lotissement, ou de l'illégalité d'un document lié à la planification des sols ou encore de l'illégalité d'un permis de construire. Dans un domaine plus proche de l'affaire qui nous occupe, la cour administrative d'appel de Marseille a estimé que l'État et une commune avaient commis une faute en fournissant à tort des assurances quant à la faisabilité d'un projet d'implantation d'un parc éolien par la création d'une zone de développement éolien (ZDE) à une société, qui avait engagé des frais d'études à cette fin. Ils ont été condamnés à indemniser cette société des frais qu'elle avait engagés.

Si l'illégalité d'un arrêté constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'État, il faut d'abord démontrer qu'elle a été à l'origine d'un préjudice direct et certain. De plus, le Conseil d'État a estimé qu'une faute n'entraine pas nécessairement la responsabilité de l'Administration. En effet, la responsabilité de l'Administration « ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité mais découlent directement et exclusivement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s'est elle-même placée ». L'imprudence ou la faute du demandeur peut justifier une atténuation de la responsabilité de la personne publique, voire une exonération.

Concernant le cas Val Tolosa, les possibilités contentieuses semblent ouvertes, la démonstration de l'existence d'un préjudice direct et certain paraissant être une des clés de la future appréciation du juge.

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