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Victimisation et indemnisation : les deux mamelles du modèle agricole français

Gabriel Ullmann, docteur en droit, fait le tour des avantages dont bénéficie le secteur agricole en matière de réglementation ICPE. Il souligne le pouvoir de lobbying des agriculteurs pour obtenir des dérogations et allégements, notamment en matière d'éle

Une fois encore, à la suite du Salon de l'agriculture et des nouvelles manifestations des éleveurs, le Gouvernement a répondu présent en poursuivant la déréglementation, déjà largement entamée, en faveur de ces derniers, et plus largement, au profit des agriculteurs.

La profession agricole agit très efficacement pour bénéficier des plus larges dérogations possibles, ou bien des déclassements massifs en faveur de l'élevage, quand ce n'est pas au profit de l'usage des pesticides. Par ailleurs, elle a gagné en notoriété au cours de la dernière décennie, grâce à son intelligence médiatique. Et ce, malgré les impacts environnementaux et sanitaires considérables de l'agriculture industrielle.

En ce qui concerne les seuls élevages, en sus des dérogations, des régularisations et des aménagements sur mesure, plusieurs exemples attestent parfaitement de la réalité des privilèges dévolus au monde agricole.

Pour mémoire, signalons, par exemple,l'action du lobby agricole en faveur :

- de la limitation drastique du droit au recours des tiers

Les éleveurs ont obtenu, par diverses dispositions législatives, à commencer par la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, une réduction de plus en plus drastique des délais de recours des tiers : de quatre ans, à un an, puis à quatre mois dans le cadre de l'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

- de larges privilèges en matière de nuisances de voisinage

De nombreuses dispositions légales ont été prises dans l'optique de favoriser les activités agricoles, même si c'est au détriment des tiers qui peuvent être exposés à de sérieuses nuisances de voisinage. Ces derniers sont en effet considérés aussi bien par le législateur que par l'administration comme des gêneurs, dont il convient de restreindre tant les droits au recours que les droits à la réparation.

Le lobby agricole contre les contrôles

Les multiples allègements de procédures et d'exigences environnementales, au profit des exploitants d'installations d'élevage mais aussi des cultivateurs, ne sont pas les seules mesures régressives prises. Trois jours avant le Salon de l'agriculture 2015, le Conseil des ministres du 18 février 2015 avait déjà annoncé de nouvelles et importantes mesures en faveur des agriculteurs, parmi lesquelles l'allègement des contrôles (déjà fortement réduits) avec davantage de contrôles "sur pièces", que "sur place", et même des contrôles "à blanc", dans un but essentiellement "pédagogique". Quelles sont les activités, en dehors de l'agriculture, qui bénéficient d'autant de largesses ?

De surcroît, les contrôles au titre de la politique agricole commune (PAC) ne portent que sur 1% des exploitations chaque année. Ainsi, une exploitation ne sera contrôlée en moyenne qu'une fois en 100 ans... Mais ce n'est pas tout : en cas de fraude démontrée, les pénalités pour non-respect de la conditionnalité sont de 1 à 5% du montant des aides directes perçues1.

Quant aux contrôles périodiques visant certains établissements d'élevage relevant de la déclaration au titre des ICPE2, le bilan 2011 du ministère de tutelle recense en tout 23 contrôles pour les élevages de bovins et de volailles, alors que ces installations comptent parmi les ICPE les plus nombreuses. Pas moins de 4.500 élevages3 étaient, a minima, concernés : soit une moyenne de 900 élevages par an qui auraient dû obligatoirement recourir à ces contrôles. Moins de 2,5% s'y sont conformé4. Sans aucune conséquence administrative.

Les nombreuses faveurs légales au profit du lobby agricole

Parmi celles-là, il convient de se demander pourquoi les grandes cultures intensives (cultures céréalières, maraîchages, mais aussi viticultures et arboricultures) échappent à la législation relative aux ICPE, alors qu'elles consomment des quantités massives d'intrants et d'énergie, et qu'elles émettent de puissants gaz à effet de serre. Outre le fait qu'elles sont déjà parfois sources de dégradation ou de disparition de milieux naturels, les cultures intensives épandent dans le milieu environnant des doses considérables de pesticides, certains relevant même de la directive Seveso.

C'est d'ailleurs là un total paradoxe : les usines agrochimiques qui fabriquent de tels pesticides sont fortement réglementées, du fait de la toxicité en jeu, afin de prévenir tout épandage de ces substances dans le milieu (nombreux sont ainsi les arrêtés préfectoraux qui interdisent, par exemple, l'entraînement de particules de pesticides dans le milieu par le ruissellement d'eau pluviale sur le site de production). Mais les agriculteurs peuvent épandre, sans fortes contraintes réglementaires, et sans réel contrôle, de grandes quantités des mêmes pesticides. La principale obligation en la matière est de respecter, in fine, les valeurs limites admissibles des résidus de pesticides dans les aliments mis sur le marché5. Ainsi, près de 60.000 tonnes de pesticides sont déversées dans l'environnement chaque année par l'agriculture, mettant en jeu plus de 300 substances actives (pour celles qui sont autorisées). Certaines cultures, qui occupent moins de 40% de la surface agricole utile (céréales, maïs, colza et vigne), consomment près de 80% de ces pesticides. Malgré le premier plan Ecophyto mis en œuvre par le Gouvernement, à l'issue du Grenelle, qui visait une réduction de 50% de l'utilisation des pesticides d'ici 2018, il a été constaté une augmentation de 9,2% entre 2012 et 2013, alors que la surface agricole utile ne cesse de diminuer par ailleurs et que l'agriculture biologique progresse. La France est d'ailleurs le troisième pays consommateur de pesticides au monde (après les USA et l'Inde) et le premier, de loin, par habitant. En Europe, elle est la première toute catégorie.

Le déclassement massif et continu des élevages : l'exemple de l'élevage bovin6

La France dispose du plus grand nombre de vaches de l'UE : en décembre 2009, elle comptabilisait ainsi, avec 4,1 millions de têtes, 33% des vaches allaitantes et, avec 3,7 millions de têtes, 15% des laitières. Or, grâce à un classement très favorable, et de plus en plus dérogatoire, l'élevage bovin échappe, en grande partie, à la législation sur les installations classées, comme le met en évidence le tableau suivant relatif aux vaches laitières7 :

Non classés < 50 vaches laitières

D : 50-100 vaches

DC : 101-150 vaches

E : 151-200

A > 200 vaches

51 000 exploitations

26 764

1 838

355

136

63,7%

33,4%

2,3%

0,4%

0,2%

(D : Déclaration ; DC : Déclaration avec contrôles périodiques ; E : Enregistrement ; A : Autorisation)

Il en résulte que plus de 99% des élevages de vaches laitières sont soit non classés (les deux-tiers), soit simplement soumis à déclaration, malgré les nuisances et les pollutions générées : une proportion considérable, qui n'est atteinte par aucune autre activité nuisante. Sur les quelque 80.000 élevages concernés, les installations soumises à autorisation, qui n'étaient déjà que 2.329, sont réduites au nombre de 136 (20 fois moins) par le décret de nomenclature ICPE n° 2011-842 du 15 juillet 2011. Ce dernier avait en effet fait sortir du régime de l'autorisation plus de 2.000 élevages et avait déjà permis "le regroupement jusqu'à 200 animaux, sans procédure d'autorisation, de la quasi-totalité des troupeaux laitiers français dont une bonne majorité a un effectif de 45 vaches laitières8".

Le graphique suivant9 illustre l'augmentation considérable du seuil d'autorisation pour les élevages de vaches laitières10, depuis environ deux décennies.

L'élevage de vaches allaitantes (dont le lait est exclusivement destiné à l'alimentation des veaux) relève d'une autre activité classée pour laquelle il n'existe qu'un régime, celui de la simple déclaration, qui est atteint à compter de 100 vaches.

Des règles européennes déjà très peu exigeantes en matière d'élevage

Les centres de décision se trouvant de plus en plus à Bruxelles, la profession agricole y a efficacement investi en actions de lobbying. A titre d'exemple, si la directive IED11 précise bien que "l'élevage intensif de volailles et de bétail est responsable d'une part considérable des émissions de polluants dans l'air et dans l'eau" et qu'il convient d'en tenir compte pour "atteindre les objectifs fixés dans la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique et dans le droit de l'Union relatif à la protection des eaux" (considérant 20), elle ne soumet nullement l'élevage bovin, pourtant le principal contributeur de gaz à effet de serre (pour ne considérer que cette incidence environnementale). En effet, les éleveurs n'en voulant pas… le Conseil avait refusé de suivre la Commission sur ce point.

Quant à la directive du 13 décembre 2011 relative à l'évaluation environnementale, seuls les élevages intensifs des volailles et porcs y sont soumis et à un seuil encore bien plus élevé que celui de la directive IED. A savoir : 60.000 emplacements pour les poules et 85.000 pour les poulets, 3.000 emplacements pour les porcs de production (de plus de 30 kg) ou 900 emplacements pour les truies. Ce qui est proprement considérable.

Des normes françaises prétendument plus contraignantes que dans les autres pays de l'UE

A titre d'exemple, si l'on examine l'arrêté modifié du Gouvernement wallon du 4 juillet 2002 fixant la liste des projets soumis à étude d'incidences et des activités classées, on se rend parfaitement compte que ce n'est aucunement le cas. Ainsi, en Wallonie pour les élevages bovins classés, si le seuil de la classe 1, la plus contraignante, est plus élevé que notre seuil d'autorisation, à savoir 500 animaux contre 200 chez nous, il est comptabilisé, sans aucune distinction, les génisses, taurillons, taureaux, vaches allaitantes et vaches laitières. Alors qu'en France, seules les exploitations de vaches laitières relèvent de l'autorisation.

Le classement est encore plus favorable pour la France, si l'on prend les élevages avec un faible effectif, de loin les plus nombreux : l'arrêté wallon du 4 juillet 2002 classe les élevages de bovins dès deux ou quatre animaux, alors qu'en France le seuil correspondant (celui de la déclaration) est de 50 pour les vaches laitières et de 100 pour les vaches allaitantes. De plus, contrairement à la Wallonie, rappelons que chez nous les génisses, taurillons et taureaux sont exclus du chiffrage. Il en résulte que si notre pays appliquait le classement wallon, cela se traduirait par le classement supplémentaire de plusieurs dizaines de milliers d'élevages bovins, contre la sortie du régime d'autorisation de seulement plusieurs dizaines d'élevages.

Si l'on considère cette fois l'élevage porcin, les animaux de moins de 30 kg sont pris en compte, au même degré que les adultes, ce qui n'est point le cas dans notre nomenclature. De plus, le seuil le plus bas est établi dès le quatrième ou le dixième porc, selon la distance d'éloignement. Pour les porcs de plus de 30 kg, ce dernier seuil s'abaisse à deux ou quatre animaux, contre 50 en France. Quant au seuil de la classe 1 (la plus contraignante), il s'élève à 1.600 en Wallonie, contre 2.000 chez nous. De même, si notre pays appliquait le classement wallon, cela se traduirait encore par le classement supplémentaire de plusieurs dizaines de milliers d'élevages (porcins ici), dont cette fois de nombreux établissements relevant du régime d'autorisation.

Par ailleurs, les élevages de volailles sont classés par l'arrêté wallon dès 30 ou 50 animaux, en fonction de l'éloignement des tiers, contre 5.000 en France. Enfin, les élevages de caprins, ovins et équins sont classés en Wallonie, avec des seuils bas, alors qu'ils échappent totalement à la législation sur les ICPE depuis 1978 et ne relèvent plus que du règlement sanitaire départemental, dont la police revient au seul maire.

Au total, la législation wallonne conduirait dans notre pays au classement supplémentaire de plus de 100.000 élevages, de toute nature.

En conclusion, qui fait montre de victimisation ? Les éleveurs wallons, face aux exigences environnementales ? Non, les plus favorisés : les éleveurs français.

Qui demande sans cesse des facilités sociales, fiscales, financières, voire des indemnisations au nom d'un modèle économique insoutenable que la profession, à commencer par la Fédération nationale des syndicats des exploitants agricoles (FNSEA), a elle-même favorisé au fil des décennies ?

1 Le dispositif du verdissement de la PAC conditionne l'octroi de 30% des aides directes de la PAC au respect de trois critères (non retournement des prairies, diversité des assolements, et présence de surfaces d'intérêt écologique). Les dispositions actuelles de la PAC permettent toutefois, sans autorisation et sans pénalité, le retournement des prairies permanentes jusqu'à une baisse de 2,5% du ratio de la surface en prairies permanentes de la région rapportée à la surface agricole utile régionale. Données extraites de l'avis n°2015-101 de l'Autorité environnementale sur le programme d'actions national nitrates, adopté lors de sa séance du 16 mars 2016 (pp. 10 et 11).
2 Soit 2,3% des élevages bovins par exemple (voir plus loin). Les contrôles sont réalisés non pas par des agents de l'Etat, mais par des organismes extérieurs agréés, choisis et rétribués directement par l'éleveur. Conformément à la réglementation, les rapports ne sont pas communiqués à l'administration.
3 Données de la DGPR, Bureau des Biotechnologies et de l'Agriculture : les élevages ICPE, in Les mardis de la DGPR, La Défense, le 10 avril 2012 (p. 7).
4 Ce taux, déjà très faible, doit encore être diminué par le fait que depuis juillet 2011, le contrôle périodique est devenu obligatoire pour 1.800 élevages bovins supplémentaires, du fait de leur basculement dans le régime de la déclaration à la suite du nouveau relèvement considérable du seuil d'autorisation.
5 Les analyses de l'administration révèlent chaque année des dépassements de ces seuils, pour une minorité de produits, mais de façon chronique. Elles mettent aussi au jour l'utilisation régulière de pesticides interdits.
6 Les élevages de porcins ou de volailles, qui n'ont cessé également de bénéficier de déréglementations, auraient pu être pris pour exemple. Quant aux élevages de caprins et d'ovins, ils ne sont plus classés au titre des ICPE, malgré l'intensification de ces activités. Il n'est ainsi pas devenu rare d'observer des exploitations avec plus de 600 ou 800 chèvres, vivant en stabulation dans des chèvreries qui échappent à la législation sur les ICPE alors qu'elles y étaient soumises, tout comme les bergeries, avec des effectifs bien moindres par exploitation, jusqu'en octobre 1978.
7 Données reprises du rapport de présentation au Conseil supérieur de prévention des risques technologiques (CSPRT séance du 22 mars 2011, p. 2).
8 Rapport de présentation au CSPRT lors de sa séance du 22 mars 2011, p. 2
9 G. Ullmann, op. cit., page 548.
10 * Il a été retenu la 2ème classe comme seuil d'autorisation. Pour le décret du 24 décembre 1919, le classement relève d'office de la 2ème classe (absence de seuil), du moment que l'élevage se situe au sein d'une agglomération supérieure à 5.000 habitants. Sinon : aucun classement. ** Si la distance de l'élevage est inférieure ou égale à 50 m d'un immeuble occupé par des tiers. Sinon : aucun classement (par contre le régime de la 3ème classe, équivalent à la déclaration, est de rigueur pour plus de 6 veaux nourris artificiellement, si la distance par rapport aux tiers est de 100 m, et de la 2ème classe pour une distance moindre).
11 Directive 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles.

Article proposé par Gabriel Ullmann - Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit

Le 02/05/2016

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5 Commentaires

Gpic

Le 03/05/2016 à 9h32

Merci pour cet article très clair. Je pense que Monsieur ULLMAN ne va pas se faire que des amis et plus particulièrement dans le monde agricole.
Il serait intéressant de connaitre les arguments de la profession pour contredire l'exposé des faits de cet expert.

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DODO59

Le 03/05/2016 à 13h34

Article hyper-intéressant qui mériterait une médiatisation totale. Que dire d'un seul exploitant agricole qui depuis 2013 risque de priver d'eau potable toute la population de la métropole lilloise en cas de sinistre d'une installation d'élevage de bovins ICPE obtenu frauduleusement en échange d'une ferme voisine d'un parc appartenant à la M.E.L pour y construire un complexe événementiel et de restauration, qui devrait être géré par des "copains" !

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Balxha

Le 03/05/2016 à 18h15

Le plus intéressant serai de savoir si les seuils plus bas en Wallonie apporte un plus environnemental ou juste des formalités et de la paperasse en plus . Il ne faut pas oublier que tous les élevages sont soumis à un certain nombre de règles :RDS , bien être animal , conditions d ' épandage des effluents ....
Faut il un seuil de déclaration à partir de 2 animaux ?
Faut il repousser le seuil le plus contraignant à 500 tous bovins confondus comme en Wallonie ?
Il est vrai que l ' herbe est toujours plus verte dans le pré du voisin . Il est surprenant que l ' on puisse penser que classer 100.000 élevages serait intéressant ; certes cela donnerait du travail à des fonctionnaire et remplirait les armoires des DDT de dossiers .
Beaucoup de problèmes de voisinage viennent de construction d ' habitations à proximité d ' un élevage dont les habitants viennent ensuite se plaindre de nuisances .

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Anne

Le 06/05/2016 à 11h10

si les produits des éleveurs étaient payés au dessus de leur prix de revient, ceux-ci seraient moins enclins à mendier, ou à jouer sur les normes environnementales à la baisse.
A eux et à leurs syndicats d'aller défendre des contrats solides avec la grande distribution.

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Isa

Le 05/03/2019 à 16h18

Il faut sauver le soldat Ullmann ! Ce type va se faire désinguer , on va le retrouver suicidé les deux pieds dans du béton !

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