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Une nouvelle espèce protégée : les projets

La réforme du droit de l'environnement lancée en 2013 aboutit à une nouvelle mouture de l'autorité, de l'évaluation et du dialogue environnementaux. Gabriel Ullmann, Docteur en droit, expert judiciaire spécialisé en environnement, commissaire-enquêteur no

Les réformes sur l'autorité environnementale en région, sur l'évaluation environnementale et sur le dialogue environnemental1 comportent certaines avancées notables. Mais elles procèdent avant tout d'un dessein commun : exclure un grand nombre de projets de tout ce dispositif. Ces réformes visent en effet à faciliter et à accélérer la réalisation des projets, en les affranchissant, pour la plupart d'entre eux, de ces exigences.

Pour les projets qui resteront visés, notons comme améliorations : un rapport d'évaluation (étude d'impact) au contenu renforcé, l'introduction de la notion d'évolution du milieu naturel en absence du projet et des mesures compensatoires plus contraignantes. Par ailleurs, il convient de mentionner le renforcement de la procédure de concertation préalable facultative, tout comme un droit d'initiative citoyenne en vue de demander l'organisation d'un débat public ou d'une concertation préalable. Ces nouvelles dispositions restent cependant soumises à la discrétion soit de l'autorité décisionnaire soit du maître d'ouvrage.

En regard, examinons comment les réformes affranchissent tout ou partie des projets du processus d'évaluation ou de débat public.

La réforme de l'autorité environnementale en région

En application du décret du 28 avril 2016, la fonction d'autorité environnementale relève désormais d'une mission régionale d'autorité environnementale (MRAe), et non plus des préfets pour gagner en indépendance. Le Conseil d'Etat2 avait considéré en avril 2012 que l'Etat avait méconnu le droit européen3 car l'autorité environnementale en région ne jouissait pas d'une "autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres". Mais cette réforme ne s'applique qu'aux plans et programmes. Pourtant cette situation anormale est encore plus criante pour les projets, car, contrairement à de nombreux plans, l'Etat est souvent l'autorité organisatrice d'enquête, l'autorité décisionnaire quand il n'est pas également maître d'ouvrage. C'est d'ailleurs pourquoi, à peine quelques mois après le recours de France nature environnement, la ministre de l'Environnement avait saisi le Conseil général de l'environnement et du développement durable pour entamer la réforme. Le courrier de saisine insistait sur "l'urgence de l'aboutissement de la réforme", qui incluait les projets, en vue d'une "mise en œuvre au premier trimestre 2013".

La réforme actuelle s'applique aux seuls projets pour lesquels la saisine de la Commission nationale du débat public (CNDP) est obligatoire. Mais cela ne concerne qu'une dizaine de projets par an, qui auraient de toute façon fait, pour la plupart, l'objet d'une évaluation par l'Autorité environnementale au niveau national. De plus, entre-temps le champ de saisine de la CNDP avait été réduit pour des projets, amoindrissant encore la portée anecdotique de cette disposition.

La réforme de l'évaluation environnementale

L'essentiel de cette réforme ne réside pas tant dans l'ordonnance ou le décret que dans la liste des projets qui y sont soumis. Et là c'est l'hécatombe : de très nombreux projets, en nature comme en taille d'activités, ne sont plus soumis à évaluation environnementale systématique. Au mieux, ils ressortissent à l'examen au cas par cas. Mais même dans ce cas, les seuils ont été significativement rehaussés, quand les projets n'en sont pas tout simplement exclus. Les exemples sont multiples en matière de projets d'urbanisme, d'installations, ouvrages, travaux et aménagements soumis à la loi sur l'eau (IOTA), d'infrastructures, ou d'installations classées soumises à autorisation résiduelle4 dont la moitié au moins bascule dans le "cas par cas". A titre d'exemple, les plans d'eau relevant du régime d'autorisation étaient soumis à étude d'impact systématique, de même que les barrages de retenues ou ouvrages assimilés (retenues agricoles ou pour les stations de sports d'hiver). Désormais, ces installations ne sont soumises à évaluation environnementale que lorsque le nouveau volume d'eau est supérieur ou égal à 1 million de m3, ou lorsque la hauteur est supérieure ou égale à 20 mètres. Ce qui est considérable. Et ne relèvent de l'examen au cas par cas que les barrages et retenues les plus impactants.

La contrepartie de ce déclassement massif devait être une mesure présentée comme "phare" par la commission Vernier : l'introduction d'une clause "filet". A savoir la possibilité de soumettre à évaluation environnementale un "petit" projet, non visé par le régime de l'examen au cas par cas mais situé dans un milieu récepteur sensible ou fragile. Mais ce " filet" de repêchage partiel est passé à la trappe. Ce qui fait que cette réforme est, de loin, la plus désastreuse pour la préservation de l'environnement.

La réforme du dialogue environnemental

L'ordonnance du 3 août 2016 attribue également des compétences nouvelles à la CNDP. Si les conditions de sa saisine sont élargies pour les projets, son champ de compétence reste inchangé en la matière. Et cela malgré des engagements antérieurs contraires depuis 20055. Déjà à l'époque, pour les installations devant entrer dans le champ de saisine, les critères d'éligibilité retenus étaient très sélectifs au grand dam de la CNDP qui prévoyait qu'avec de tels seuils "aucune saisine obligatoire n'aurait eu lieu6". Elle demandait donc "de revenir aux seuils qui avaient été longuement discutés entre la CNDP et les services en 2006". De même, elle proposait que d'autres installations industrielles fussent soumises, comme les centrales thermiques.

En ce qui concerne l'exclusion du coût des équipements industriels, la Commission insistait pour que ce problème fût de nouveau examiné par le Gouvernement. En effet, parmi les catégories d'opérations susceptibles de faire l'objet d'un débat public figurent les activités industrielles, mais le seuil retenu pour une obligation de saisine de la CNDP s'élève à 300 millions d'euros. De plus, seul le coût des bâtiments et des infrastructures doit être pris en compte. Or, les équipements industriels représentent de loin le coût le plus élevé. Très rares sont donc les projets industriels qui répondent à ces critères. Jusqu'à récemment, la création de lignes électriques de gazoducs ou bien d'oléoducs satisfaisait souvent aux critères d'éligibilité mais, fort illogiquement, ce n'était pas le cas des unités de production qui en étaient à l'origine. De crainte de freiner des projets industriels, le projet de décret de 2011 n'a jamais vu le jour, même dans sa version originelle très limitée.

Cette situation est d'autant plus éclairante que, il y a un an, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique a restreint le champ du débat public, en y excluant les projets d'infrastructure linéaire énergétique 7 (dont les lignes électriques THT).

Par ailleurs, si la réforme introduit une saisine obligatoire de la commission pour des plans ou programmes, ceux-là doivent être élaborés à l'échelle nationale et soumis à évaluation environnementale, ce qui en réduit la portée. De plus, cette disposition présentée comme une nouveauté, était déjà envisagée depuis plus de cinq ans8.

La modification des enquêtes publiques

Les modifications apportées aux enquêtes publiques sont présentées comme "réaffirmant l'importance de la présence du commissaire-enquêteur", alors que la réalité est tout autre. Non seulement la durée de l'enquête reste fixée par l'autorité organisatrice, mais dorénavant elle peut être réduite à 15 jours pour un projet, plan ou programme ne faisant pas l'objet d'une évaluation environnementale. Or, nous venons de voir que de nombreux projets sont devenus exemptés de cette évaluation. Il en est de même, par ailleurs, pour de nombreux plans locaux d'urbanisme (PLU) : la collectivité pourra alors prendre la décision d'une enquête réduite à 15 jours. Le commissaire-enquêteur peut proroger l'enquête, mais de 15 jours supplémentaires (au lieu de 30 auparavant). C'est encore une réduction drastique des délais, en faveur des seuls maîtres d'ouvrage.

De surcroît, les demandes de permis de construire et de permis d'aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d'aménagement donnant lieu à la réalisation d'une évaluation environnementale, après un examen au cas par cas, ne font désormais plus que l'objet d'une procédure de participation du public par voie électronique.

Enfin, si une réunion publique de "restitution" peut être organisée par l'autorité décisionnaire pour répondre aux conclusions du commissaire-enquêteur, elle se fait en présence du maître d'ouvrage. Le commissaire-enquêteur est juste informé de la tenue de cette réunion.

En conclusion, si l'on met en balance l'ensemble des modifications introduites par ces trois réformes, l'environnement est-il réellement gagnant in concreto ? Il est en fait le grand perdant. Les projets, qui eux-seuls ont un impact concret, sont bien protégés de la plupart de procédures et les prescriptions ont largement supplanté l'évaluation du milieu et de sa sensibilité. C'est la consécration d'un certain environnement "hors sol", qui a été initié, comme il était à craindre, par le régime de l'enregistrement des installations classées.

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, Docteur en droit, expert judiciaire spécialisé en environnement, commissaire-enquêteur

1 Respectivement le décret n° 2016-519 du 28 avril 2016, l'ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 suivie du décret n° 2016-1110 du 11 août 2016, et en ce qui concerne le dialogue environnemental l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 (laquelle devra faire l'objet de plusieurs décrets d'application).
2 CE, 26 juin 2015, FNE, n° 360212
3 directive 2001/42/CE du 27 juin 2001
4 A dessein, nous employons ce terme non officiel pour signifier les installations qui relèvent encore du régime d'autorisation, compte tenu par ailleurs du relèvement incessant des seuils de soumission. Les deux processus se conjuguent : d'un côté un déclassement croissant du nombre d'ICPE soumises à autorisation, de l'autre un déclassement des installations encore autorisées en matière d'obligation de recourir à une étude d'impact. Il s'agit là d'un double processus régressif.
5 communication en Conseil des ministres en date du 21 septembre 2005, l'engagement n° 189 du Grenelle de l'environnement, une communication devant le Comité de respect des dispositions de la Convention d'Aarhus en 2008, et même un projet de décret en 2011.
6 Ph. DESLANDES, président de la CNDP, courrier en date du 29 août 2011, ayant pour objet : « Consultation sur le projet de décret précisant les plans et programmes susceptibles de faire l'objet d'un débat public, en application des dispositions de l'article L. 121-10 du Code de l'environnement », p. 2.
7 Il est à noter, incidemment, que le député BROTTES qui présida aux débats de la loi sur la transition énergétique fut, une fois cette disposition adoptée parmi d'autres, nommé, par le président de la République, président de Réseau de transport d'électricité RTE (qui est le principal bénéficiaire de la mesure).
8 Ph. DESLANDES, président de la CNDP, courrier en date du 29 août 2011, ayant pour objet : « Consultation sur le projet de décret précisant les plans et programmes susceptibles de faire l'objet d'un débat public, en application des dispositions de l'article L. 121-10 du Code de l'environnement », p. 2.

Article proposé par Gabriel Ullmann - Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit

Le 24/10/2016

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2 Commentaires

Sagecol

Le 26/10/2016 à 3h53

Sympathiquement amusé de retrouver ici Gabriel Ullmann au déjà louable passé militant, pourrait-il nous faire profiter,SVP, de la synthèse de son expérience comme commissaire enquêteur quand au degré de confiance qu'on peut accorder à la corporation des commissaires enquêteurs pour ce qui est de leur souci de l'environnement et de leur indépendance ?

Merci

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Gaia94

Le 01/12/2016 à 23h23

Les commissaires enquêteurs se moquent complètement de l'environnement et même des remarques des citoyens; ils vont dans les sens du vent...j'en ai eu la confirmation encore récemment lors de l'extension du plan de survol aérien d'un aérodrome de province (Orléans) qui passait du survol de 6 villes à 13 villes;la plupart des villes concernées n'ont même pas porté l'enquête à la connaissance de leurs habitants. Ainsi, personne n'avait rien à dire, pratique!

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Gabriel Ullmann
Gabriel Ullmann

Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit

Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit, expert auprès des tribunaux pour les pollutions et les nuisances, ancien membre du Conseil supérieur des installations classées, Gabriel Ullmann a été membre de l'Autorité environnementale durant six années.