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Actu-Environnement : Quelle est la situation actuelle des digues en France ?

Stéphanie Bidault : La France compte 9.000 km de digues fluviales et maritimes. L'état des ouvrages est très variable. 3.000 km sont considérés en bon état. Leurs propriétaires sont très divers : acteurs privés, acteurs publics et notamment l'Etat. Les gestionnaires qui s'en occupent sont eux aussi très divers. Ce peut être les propriétaires eux-mêmes ou d'autres acteurs (syndicat, commune, département...). Pour certaines digues, aucun propriétaire n'est connu et aucun gestionnaire ne s'en occupe. Un peu moins de 2.000 km n'auraient aujourd'hui aucun gestionnaire attitré.

Autre point important : la densité d'endiguement est différente d'un département à un autre. Les Bouches-du-Rhône, l'Isère, le Vaucluse et la Gironde sont très équipés. Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) qui vont devoir prendre la compétence Gemapi au 1^er janvier 2018 ne sont donc pas tous concernés de la même façon.

SB : La compétence Gemapi va régler certaines questions. Elle prévoit le transfert de la gestion des digues aux EPCI à fiscalité propre. La prise de compétence doit se faire le 1^er janvier 2018. La prise de compétence effective aura lieu au plus tard le 1^er janvier 2020 pour les digues publiques autres que celles de l'Etat, et le 1^er janvier 2024 pour les digues de l'Etat.

La compétence Gemapi va également faire évoluer le mode de gestion des digues. Elle introduit une approche par système d'endiguement. Il ne s'agit plus de gérer des "morceaux" de digues mais un ensemble d'éléments cohérents qui participent ensemble à la protection du territoire. Cette approche nécessite la réalisation d'un état des lieux complet qui, bien que débuté en 2007 au niveau national, n'a toujours pas abouti.

AE : Pourquoi cet état des lieux n'a jamais vu le jour ?

SB : Pour préparer le transfert de compétence, l'Etat a mis en place des missions d'appui technique coordonnées par les préfets de bassin hydrographique. Mais vu l'ampleur de la réforme Gemapi, les missions ont pour la plupart fait de la pédagogie, pour expliquer la réforme. Rares sont celles qui ont pu se lancer dans des démarches très opérationnelles.

En 2007, l'Etat avait pourtant débuté un inventaire national avec la base de données BarDigues (actuellement SIOUH). Cette base de données incomplète n'a pas été partagée avec les collectivités. Aujourd'hui, les EPCI et leurs partenaires vont à la pêche aux infos. Il ne reste plus que quatre mois avant l'entrée en vigueur de la réforme. C'est très peu pour identifier les digues et préparer le transfert de compétence.

AE : Comment les EPCI peuvent-ils s'y prendre pour identifier les digues à leur charge ?

SB : Cette remise à plat de la gestion des digues impose donc un travail administratif et juridique préalable qui peut être très long : détermination du propriétaire de l'ouvrage par des recherches parfois auprès du cadastre, démarche administrative de mise à disposition, mise en œuvre de servitudes… Certains EPCI comme Bordeaux métropole (Gironde) ont anticipé la prise de compétence depuis janvier 2016. Ils ont été confrontés à de nombreuses situations juridiques particulières qu'ils ont dues traiter une par une, ces actions prenant beaucoup de temps.

Par ailleurs, la Gemapi ne règlera pas vraiment la question des digues orphelines, sans propriétaire. Ces digues, dans la mesure où elles seront reprises dans un système d'endiguement, pourraient poser problème au gestionnaire dans la mise en œuvre de servitude, par exemple. Le gestionnaire devra nécessairement régler au préalable la question de la propriété de ces ouvrages, actionnant le cas échéant la procédure des biens vacants sans maître.

AE : Les 9.000 km de digues sont-ils concernés par ce transfert ?

SB : En réalité, les EPCI vont pouvoir choisir les digues qui participent à un système d'endiguement et qu'ils vont devoir gérer. Plusieurs critères entrent en jeu : localisation de la digue, niveau du risque inondation, typologie de la digue (hauteur, nombre de personnes qu'elle protège), vulnérabilité du territoire… Mais il s'agira surtout d'un choix politique qui reflétera le niveau de protection que l'EPCI souhaite accorder à son territoire, dans la mesure où ses moyens financiers le lui permettront.

Selon le ministère de l'Environnement, 3.000 à 4.000 km de digues seront repris en gestion. Mais je doute que l'on se limite à ce chiffre. Le gestionnaire va devoir justifier son choix. Chaque digue a été construite pour préserver des biens. Elles ont toute une utilité. Difficile pour l'autorité compétente de justifier une exclusion. Les gestionnaires pourraient avoir à s'occuper de bien plus de digues que ce qui était initialement prévu dans la présentation de la compétence Gemapi.

Le poids financier que représente la gestion de ces digues est lui aussi un critère déterminant. Le ministère de l'Environnement a vendu la réforme Gemapi en promettant que la taxe permettra de financer la gestion de 3.000 à 4.000 km de digues. Mais je crains que la charge des gestionnaires ne soit plus élevée au final.

AE : Si le gestionnaire refuse de prendre en charge une digue, que devient-elle ?

SB : Sa gestion retombe dans le droit commun. C'est au propriétaire de s'assurer que son bien ne cause pas de dommage. Le décret du 12 mai 2015 relatif aux règles applicables aux ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et aux règles de sûreté des ouvrages hydrauliques, qui demande notamment une étude de danger ne s'y appliquera pas.

AE : Le transfert de la compétence Gemapi s'accompagne-t-il d'un transfert de responsabilité ?

SB : La responsabilité de la gestion incombe à l'autorité qui a la compétence Gemapi : les EPCI à fiscalité propre. Ces derniers peuvent assurer cette gestion en interne (régie totale), déléguer tout ou partie de cette charge à un syndicat mixte (Epage, EPTB) à travers une convention de délégation, ou tout transférer à un syndicat mixte, la responsabilité avec.

Mais attention. Cela n'exonère pas le Maire de son pouvoir de police administrative. Le Maire reste responsable de la sécurité de sa population. Si un ouvrage cède, il devra agir et prouver qu'il a pris les bonnes mesures (évacuation par exemple) tout comme le gestionnaire. Le Maire a donc tout intérêt à dialoguer avec le ou les gestionnaires des digues présentes sur son territoire et bien connaître lui aussi les capacités des ouvrages présents sur son territoire.

AE : Ce transfert de compétence Gemapi va-t-il améliorer la gestion des digues et par conséquent leur état ?

SB : C'est difficile à dire car depuis plusieurs années, parfois au gré de certains évènements, des territoires avaient pris conscience des dangers générés par ces ouvrages et s'étaient organisés en conséquence. Aujourd'hui, les décisions d'organisation prises peuvent être remises en cause, ne répondant pas au schéma organisationnel prévu par les textes organisant la compétence Gemapi. En voulant calquer un modèle unique à tout le territoire, les équilibres sont modifiés. Il va falloir attendre un peu avant de voir les effets sur le terrain.

Dans le Vaucluse par exemple où la densité de digues est forte, l'organisation était basée sur une multitude de petits syndicats. Avec la réforme territoriale et le redécoupage du territoire (rapprochement des communes), ces syndicats peuvent imploser.

L'intérêt est en revanche bien réel dans des secteurs vierges d'organisation mais les délais de mise en œuvre de la compétence seront, à n'en pas douter bien plus longs que prévu.

Propos recueillis par Florence Roussel