En 2007, les parties à la Convention et au protocole se réunissent à Bali (Indonésie) afin d'entamer les négociations pour prolonger la lutte contre les changements climatiques au-delà des engagements pris sous le protocole qui s'achèvent fin 2012. Lors de cette COP, est adopté le Plan d'action de Bali afin de cadrer ces négociations.

2007 : Le Plan d'action de Bali relance les négociations

Ce Plan prévoit tout d'abord qu'un accord soit signé à l'occasion de la COP 15 en 2009. Pour cela, il crée deux voies de négociation.
Un Groupe de travail sur la Coopération à long terme (AWG-LCA) réunit les 194 parties à la Convention. L'objectif est de négocier une vision commune pour atteindre l'objectif de la Convention. Le second Groupe de travail sur les engagements futurs au titre du protocole de Kyoto (AWG-KP) rassemble pour sa part les 193 parties au protocole. Son objectif est de négocier une deuxième période d'engagement sous le protocole pour les pays développés.

Cette séparation en deux voies parallèles est cruciale pour les pays en développement puisqu'elle maintient la distinction avec les pays développés qui sont soumis, via le protocole, à des réductions en valeur absolue des émissions de Gaz à effet de serre (GES). À l'opposé, de nombreux pays développés conteste cette approche puisque les grands émergents, comme la Chine, l'Inde et le Brésil, représentent une part importante des émissions actuelles et ne subissent aucune contrainte au titre du protocole. La fusion des deux voie, via un accord commun qui abolirait le protocole au profit d'un nouvel instrument intégrant les émergents, a été l'un des points de discorde les plus importants depuis l'adoption du Plan.

Le Plan d'action de Bali s'appuie sur cinq piliers

Le Plan est construit autour de cinq blocs. Le premier vise à établir une vision partagée autour d'un objectif de long terme qui viendrait clarifier l'objectif de la Convention. Le but étant de définir ce que les Etats entendent par une stabilisation des concentrations de GES "à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique." Le deuxième pilier de la négociation doit permettre de renforcer les politiques nationales et internationales visant à limiter l'effet de serre. L'adaptation aux effets néfastes des changements climatiques constitue le troisième bloc. Enfin, les transferts de technologie et le financement de la lutte font l'objet des deux derniers blocs.

S'agissant des réductions d'émissions de GES le Plan indique qu' "il faudra fortement réduire les émissions mondiales." Pour cela les pays développés doivent prendre des engagements de réduction des émissions alors que les pays en développement doivent élaborer des actions de réduction des émissions. La nuance est importante car les pays développés sont tenus de réduire leurs émissions, alors que les pays en développement doivent lister des "actions" qui permettre de limiter la croissance de leurs émissions.

Par ailleurs, sont évoqués de possibles accords sectoriels qui permettraient des réductions par la mise en œuvre des meilleurs techniques dans des secteurs tels que la production de ciment ou d'acier. Enfin, la lutte contre la déforestation en zone tropicale devient un axe important de la lutte qui fait l'objet d'une décision s'ajoutant au Plan adopté à Bali. Il s'agit ici des négociations sur la Réduction des émissions liées à la déforestation et la dégradation forestière (REDD+).

2009 : La conférence de Copenhague échoue à sceller l'accord

Fin 2009, les négociateurs se retrouvent à Copenhague au terme des deux années de négociations intensives actées dans le Plan d'action de Bali. Après deux semaines de négociation laborieuses, un groupe d'une vingtaine de chefs d'Etats et de gouvernement rédige un accord de 3 pages et demi et 12 points. Le principal, vise à limiter la hausse moyenne des températures à 2 degrés Celsius par rapport au niveau préindustriel. Afin de soutenir l'adaptation et l'atténuation dans les pays en développement, un Fonds vert de Copenhague est créé. Il est prévu de le doter de 30 milliards de dollars sur la période 2010-2012 et de 100 milliards de dollars à partir de 2020. Si ce financement doit être "accru, nouveau et additionnel, prévisible et adéquat", aucune règle précise n'est pour autant fixée.

La Conférence s'achève sur un échec à la hauteur des espoirs affichés en ouverture de la Conférence. Les Etats membre de la CCNUCC se quittent en prenant note du texte négocié par ce groupe restreint de Chefs d'Etat. Le document est appelé Accord de Copenhague mais il n'a aucune portée juridique réelle. Par ailleurs, les parties à la Convention sont invitées à faire part de leur approbation de l'Accord et à indiquer au secrétariat de la Convention les engagements volontaires qu'il acceptent de prendre. À ce jour, un peu plus de 80 Etats, sur les 194 ayant ratifié la Convention ont fait parvenir leur engagement au secrétariat.

2010 : Retrouver la confiance

L'année 2010 est principalement marquée par les efforts menés pour rétablir la confiance entre les Etats suite à l'échec de Copenhague. Au-delà de la faiblesse de l'Accord, eu égard à l'objectif fixé à Bali, la confiance a été écornée par le mode opératoire de la négociation finale. Parmi les 194 Etats membres de la CCNUCC, certains n'ont pas apprécié qu'un groupe restreint négocie un texte avant de l'imposer en séance plénière. Pour rétablir la confiance, les pays développés ont tenté de démontrer qu'ils respectent l'engagement financier pris à Copenhague, mais les ONG et certains pays vulnérables ont avancé que les sommes proposées ne sont qu'un recyclage d'aides précédemment accordées au titre de l'Aide publique au développement. La querelle entre la Chine et les Etats-Unis, au sujet de la transparence des mesures que prendraient ces deux pays, a par ailleurs focalisé l'attention.

Finalement, la dernière COP, organisée à Cancun (Mexique) fin 2010, n'a pu qu'officialiser certains éléments de l'accord informel de l'année précédente. La limitation à 2°C et le financement de la lutte deviennent des décisions officielles. Au-delà de ces décisions sans réelle portée concrète, la signature d'un accord global et contraignant est repoussée à la prochaine COP qui se tiendra à Durban (Afrique du Sud) fin 2011.

La COP 16 de Cancun a confirmé que le processus de négociation onusien n'est pas totalement abandonné suite à l'échec de Copenhague mais qu'en l'état les grandes lignes d'un futur accord restent à fixer après trois ans de négociations. Le prolongement du protocole de Kyoto au-delà de 2012, la nature des engagements des Etats-Unis et des pays émergents ainsi que les sources de financement à mettre en œuvre restent autant de points clés pour lesquels aucun progrès notable n'est enregistré depuis Bali.

Philippe Collet