Mercredi 15 juillet, la Commission européenne a présenté une proposition de révision (1) du système communautaire d'échange de quotas démission de gaz à effet de serre de l'Union européenne (SCEQE ou EU-ETS, selon l'acronyme anglais) dans le cadre de son "paquet d'été" dédié à l'énergie. Les grandes lignes ayant été actées à l'automne dernier, le volume des allocations gratuites de quotas constituent l'un des aspects les plus attendus de la réforme. Il pourrait concerner jusqu'à 40% du total des quotas alloués aux Etats membres sur la période.
La réforme du marché carbone proposée par l'exécutif européen découle de l'accord obtenu en octobre 2014 sur les grandes lignes du paquet énergie-climat pour 2030. Il prévoit une réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) européennes d'au moins 40% d'ici 2030 par rapport à 1990. Selon cet accord, les émissions couvertes par le marché carbone européen devront être réduites de 43% par rapport à 2005 (et non pas 1990). Les secteurs hors ETS devront pour leur part réduire de 30% leurs émissions sur la même période.
La proposition de la Commission est la première réforme législative de mise en œuvre de l'objectif européen pour 2030. Elle intervient alors que le marché carbone est dans la tourmente, compte tenu de ses dysfonctionnements. Il a fait l'objet de réformes de court terme, un gel de 900 millions de quotas (backloading) adoptée en janvier 2014, et de long terme, la création d'une réserve de stabilité validée en mai dernier. Objectif de ces réformes ? Résorber progressivement les quelque 2 milliards de quotas en surplus.
Protéger l'industrie tant que nécessaire
Lors de la présentation de l'accord, le Conseil de l'Union européenne avait annoncé que la réduction annuelle du plafond d'émission serait portée à 2,2% à partir de 2021, contre 1,74% actuellement. Ce renforcement de la réduction des émissions correspond à une baisse supplémentaire de 556 millions de tonnes de CO2 sur la période, soit 21% des quotas alloués sur la période.
En revanche, l'accord ne précisait pas quelle sera l'allocation des quotas entre les quelque 11.000 sites industriels couverts par le SCEQE. Si la règle générale reste la mise aux enchères des quotas, la Commission maintient un dispositif dérogatoire d'allocation de quotas gratuits pour les secteurs menacée par des "fuites carbone", c'est-à-dire risquant de délocaliser leurs activités dans des pays non soumis à un marché carbone. Sur ce point, la Commission est particulièrement claire : elles est prête à les protéger "aussi longtemps que des efforts comparables ne seront pas adoptées dans les autres économies majeures".
"Le nombre d'allocations gratuites sera déduit de la quantité de quotas mis aux enchères par les Etats membres", explique la Commission, précisant que "la somme des allocations gratuites ne devra pas dépasser 40% des quotas reçus par l'Etat membre concerné sur la période 2021-2030". Par ailleurs, les Etats devront veiller à répartir ces quotas gratuits de façon égale sur la décennie.
Mieux cibler les industries menacées
La commission veut s'assurer que les règles concernant l'allocation de quotas gratuits visent avant tout à protéger les sites industriels les plus exposés à la concurrence internationale. Après les problèmes rencontrés lors des phases précédentes, la commission assure que pour 2021-2030 l'approche retenue est "plus ciblée" en direction des industries européennes énergo-intensives soumises à la concurrence internationale.
La distribution des quotas gratuits doit donc être plus stricte. Trois moyens doivent permettre d'y parvenir : un alignement plus fréquent du nombre de quotas gratuits alloués sur la production réelle des sites concernés, une mise à jour des benchmarks servant à calculer les allocations gratuites pour tenir compte des améliorations techniques des industriels, et une liste de secteurs protégés plus stricte (leur nombre passerait de 177 à 50). Reste maintenant à voir de quelle manière les Etats membres et le Parlement européen renforceront ou affaibliront ces règles…
Enfin, s'agissant des recettes issues de la vente aux enchères des quotas, la Commission propose qu'elles soient utilisées afin de financer des actions d'adaptation aux impacts des changements climatiques dans des pays vulnérables non-membres de l'Union européenne. De même, l'exécutif européen propose de créer un fonds dédié à l'innovation et alimenté par la mise aux enchères de 400 millions de quotas. Il devrait recueillir quelque 10 milliards d'euros sur la période, espère la Commission.
