Avocat, docteur en droit et Maître de conférences en droit de l’environnement
Au lendemain du remaniement ministériel du 14 novembre, le superministère de l'écologie piloté jusqu'alors par Jean-Louis Borloo semblait avoir été amputé des compétences indispensables pour la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement. Une bataille s'est alors engagée au sein même du Gouvernement pour savoir notamment qui de Nathalie Kosciusko-Morizet ou d'Eric Besson hériterait de la politique énergétique de la France. Où en sommes-nous ?
Du Ministère du Grenelle
Lors de l'annonce du remaniement, l'intitulé du ministère dévolu à Nathalie Kosciusko-Morizet pouvait laisser craindre que le superministère de l'écologie ne soit morcelé comme un puzzle que l'on défait. En effet, alors qu'Eric Besson est devenu ministre de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique, rien n'indiquait que « NKM » conserve une quelconque compétence en matière d'énergie. Cette politique quittait donc Roquelaure pour Bercy pour redevenir une politique industrielle si possible conforme aux intérêts hégémoniques du nucléaire. De même, l'effacement de la référence à la « Mer » dans l'intitulé de la nouvelle ministre de l'écologie et la conservation de celle à la « pêche » dans le titre du ministre de l'agriculture étaient de mauvais augure. Mauvais augure car en signant le Pacte écologique de Nicolas Hulot, Nicolas Sarkozy s'était engagé à créer un « Vice premier ministre en charge du développement durable », sorte de tour de contrôle du Gouvernement chargé de s'assurer que toutes les décisions prises par les différents ministres soient bien conformes à l'objectif de préservation des ressources naturelles. Au lendemain de l'élection présidentielle, cette promesse s'est traduite par la création du « superministère » confié à un poids lourd politique, Alain Juppé puis Jean-Louis Borloo avec le titre de Ministre d'Etat numéro deux du Gouvernement.
L'existence de ce superministère et la réunion en son sein d'administrations habituées à se concurrencer plutôt qu'à collaborer a été l'une des clés de la réussite du Grenelle de l'environnement. Clé car les négociations du Grenelle ont démontré, si besoin était, que la protection de l'environnement ne peut se faire sans réflexion sur les transports, le bâtiment ou l'avenir des énergies renouvelables.
L'hypothèse d'un départ de la Direction générale de l'énergie et du climat du Ministère de l'écologie était donc une bien mauvaise nouvelle pour la poursuite de la mise en œuvre des nombreux textes issus des engagements du Grenelle, à commencer par les lois Grenelle 1 du 3 août 2009 et Grenelle 2 du 12 juillet 2010. Le risque était donc que Nathalie Kosciusko-Morizet ne soit donc plus la ministre du Grenelle mais une ministre de l'environnement, matière de nouveau considérée comme une simple petite variable d'ajustement des politiques publiques.
La montée au filet de « NKM »
Force est de constater que la nouvelle ministre de l'écologie ne s'est pas contentée d'affirmer que rien n'avait changé, contre l'évidence même. Elle s'est manifestement battue pour conserver le label de Ministre du Grenelle, label également convoité par Eric Besson peu désireux de n'être que le ministre de twitter et facebook. Cette bataille pour le contrôle de l'énergie s'est notamment traduite dans les propos tenus par le Chef de l'Etat lors de son interview télévisée du 16 novembre au cours de laquelle il a affirmé que Nathalie Kosciusko-Morizet serait bien présente au sommet mondial du climat de Cancun, conserverait toutes les attributions requises pour la mise en œuvre du Grenelle et notamment… les énergies renouvelables. La même semaine NKM a immédiatement enfoncé le clou à l'Assemblée nationale, lors d'une séance de questions au Gouvernement en soulignant les propos de Nicolas Sarkozy.
Parallèlement, la mobilisation des ONG - que l'ancienne conceptrice du Grenelle connaît parfaitement - a été déterminante et est parvenue aux oreilles du Président de la République qui aurait déclaré que Nathalie Kosciusko-Morizet n'était "pas la ministre des écologistes mais la ministre de l'écologie". Manière aussi d'admettre que les revendications des écologistes étaient bien parvenues jusqu'à lui… Sans marquer de pause, une conférence de presse était rapidement organisée à l'hôtel de Roquelaure ou la nouvelle ministre de l'écologie a pu présenter le plan national d'adaptation au changement climatique en présence des acteurs du Grenelle. Nouvelle preuve que le dossier du climat restait « à la maison ». Du bel art indéniablement et une communication politique parfaitement maîtrisée.
Avantage « NKM »
Après cette montée au filet, NKM a sans aucun doute emporté l'avantage à la sortie du Conseil des ministres du 24 novembre. Le compte rendu diffusé par le Gouvernement précise notamment que la nouvelle ministre de l'écologie détaille les attributions qui lui sont dévolues et qui seront gravées dans le marbre du décret publié au Journal officiel. Le compte rendu précise tout d'abord que la ministre de l'écologie "élabore et met en oeuvre, conjointement avec le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, la politique en matière de sûreté nucléaire". Ainsi, NKM continuera d'avoir un œil sur le nucléaire alors que l'on aurait pu penser qu'Eric Besson qui s'était empressé de faire les louanges de l'atome dés sa prise de fonctions conserve pour lui seul cette prérogative au grand bonheur du lobby nucléaire.
Le compte rendu du conseil des ministres précise également que la ministre verte "est responsable, en lien avec le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, de la préparation et de la mise en oeuvre de la politique du Gouvernement en matière d'énergies renouvelables, du développement et de la promotion des technologies vertes et de la diminution de la consommation énergétique". Ainsi, par ces quelques mots, NKM retrouve sa compétence, non pas simplement en matière de fixation des tarifs d'achat des énergies renouvelables comme l'avait entendre Nicolas Sarkozy, mais plus globalement en matière de politique énergétique… non seulement en matière de production mais aussi d'économies d'énergie, ces dernières étant la priorité des priorités aux termes des engagements du Grenelle. Du coup, l'attribution d'un secrétariat d'Etat au logement à Benoit Apparu dans le giron du ministère de l'écologie retrouve son intérêt s'agissant du dossier essentiel de la performance énergétique des bâtiments. On notera aussi la référence aux « technologies vertes » qui faisait partie de l'intitulé du ministère de Jean-Louis Borloo. Référence importante car elle démontre que l'écologie a une vocation industrielle, de recherche et de création d'emplois verts. NKM pourra donc désormais se défendre de n'être qu'une ministre en charge des petites fleurs.
Surtout, surtout, surtout, il faut relever que la ministre est en charge de « préparation » et de la « mise en œuvre du Grenelle de l'environnement ». Etant donné le caractère global du Grenelle, cette référence a son importance politique. Enfin, le compte rendu du conseil des ministres précise que la ministre "élabore et met en œuvre la politique de lutte contre le réchauffement climatique et la pollution atmosphérique. Il promeut une gestion durable des ressources rares. Il est en charge des négociations européennes et internationales sur le climat, en concertation avec le ministre d'Etat, ministre des affaires étrangères et européennes". NKM ira donc bien à Cancun et cet adoubement lui permet de ne pas trop dépendre des velléités de Bercy ou du Quai d'Orsay pour reprendre le pilotage de ces négociations. En l'état des informations disponibles au moment où ces lignes sont rédigées le décret d'attribution de NKM renverrait sans le modifier à celui du 9 juillet 2008, c'est-à-dire le texte qui a précisément élargi le périmètre du superministère de l'écologie à la demande de Jean-Louis Borloo et à la veille du sommet de Copenhague. Si le décret du 9 juillet 2008 reste véritablement inchangé, NKM aura à l'évidence remporté le match. Ainsi, les fonctionnaires de la direction générale de l'énergie et du climat resteraient à Roquelaure, ce qui est important, notamment pour l'avenir des énergies renouvelables ou la seconde période des certificats d'économie d'énergie.
L'indispensable articulation de l'écologie et de l'énergie
Cette bataille de titres ministériels correspond à un enjeu considérable dont dépend l'avenir de l'écologie. L'écologie ne peut plus se résumer – même si cela demeure fondamental – à la préservation de la nature. Elle suppose une vision globale du monde. L'énergie a indéniablement partie liée avec le climat et la biodiversité. A son tour, l'écologie a indéniablement partie liée avec l'économie et la recherche. Le retour annoncé de l'énergie à Bercy, souhaitée par les partisans du nucléaire aurait, comme l'a très justement souligné Nicolas Hulot, permis de ne conserver qu'une vision strictement industrielle et non plus environnementale de l'énergie, ce qu'elle ne peut plus être. L'intérêt du Grenelle tient aussi à ce qu'il a permis de comprendre qu'aucune décision gouvernementale n'est jamais totalement étrangère à l'enjeu écologique. Le droit de l'environnement ne peut être un droit à part mais un droit au fondement ou au cœur de tous les autres. Il n'est plus possible de penser logement, fiscalité, transports ou bien encore industrie sans penser écologie.
Alors…tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes ? Non malheureusement et la vigilance reste de mise face aux coups de boutoir des anti grenelle. L'écologie n'est semble-t-il plus perçue comme un avantage électoral par bien des membres de la majorité présidentielle et la disparition du titre de « Ministre d'Etat » pour celle qui est en charge du développement durable est un bien mauvais signal politique. Surtout, la présence du mot « énergie » dans le titre du ministère d'Eric Besson ne peut rester lettre morte et pourra créer soit des concurrences négatives, soit une usine à gaz pour la prise de décision dans ce domaine. De même on ne peut que regretter que l'aménagement du territoire et la pêche ne relèvent pas au moins d'un co-pilotage par la ministre. L'étalement urbain est en effet grandement responsable de la crise écologique et la prise en compte de l'impératif écologique dans les négociations sur la pêche du thon rouge n'aurait pas été superflue. Enfin, s'agissant des énergies renouvelables, les derniers mois ont démontré que l'existence du superministère ne suffit pas à garantir les objectifs ambitieux du Grenelle en la matière. La politique de Stop&Go pour les tarifs d'achat d'énergie solaire, l'amoncellement des contraintes administratives sur les éoliennes ont démontré que le droit de l'énergie est devenu complètement fou. L'urgence est à la création d'un cadre juridique clair, stable et pérenne pour que tous les acteurs des énergies renouvelables puissent investir et recruter avec une vision sur le long terme. Il faut espérer que NKM s'attelle à ce grand chantier.
En définitive, si l'existence d'un superministère de l'écologie ne constitue pas à elle seule une garantie d'une politique verte, sa disparition aurait été la garantie de son abandon. Sur ce point, Nathalie Kosciusko-Morizet vient de démontrer un vrai savoir faire politique pour éviter que le périmètre de son ministère ne sorte trop rétréci de la grande lessiveuse du remaniement et de l'écolo scepticisme ambiant. Elle a sans doute évité un faux départ. Elle a désormais 18 mois et « que » 18 mois pour démontrer que cela est utile.
Arnaud Gossement, avocat en droit de l'environnement, Maître de conférences à Sciences Po Paris
