Avocate en droit public au Barreau de Lyon
Les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) sont issus de la loi « Risques », élaborée à la suite de l'accident mortel d'AZF, et dont l'objectif était de tirer les conséquences de l'existence d'exploitations génératrices de risques pour les personnes. Aujourd'hui, 800 communes sont concernées par des PPRT, 378 PPRT sont actuellement en vigueur, un PPRT est encore en cours d'élaboration et 21 PPRT ont été abrogés (1) .
Vingt ans après, le bilan des PPRT s'avère mitigé : un progrès indéniable en ce qui concerne la réduction des risques, mais des mesures foncières, souvent impopulaires, qui n'ont pas reçu les soutiens attendus par les collectivités de la part de l'État en ce qui concerne le financement de ces mesures, l'accompagnement des populations (2) et des entreprises, notamment au regard l'information qui leur était dispensée.
Dès 2005, le rapport annuel du Conseil d'État, consacré au phénomène de « socialisation du risque », a mis en évidence une tendance à l'extension de la couverture des risques et au recours à des mécanismes hybrides mêlant assurance, responsabilité et solidarité (3) .
Le rapport relevait que « la notion de risque acceptable a changé alors même qu'au quotidien la sécurité est souvent plus grande qu'auparavant. Le sentiment selon lequel tout dommage peut et doit être imputé à une personne privée ou publique et doit, que ce soit le cas ou non, ouvrir droit à une indemnisation, se généralise. La perception du risque est accentuée par la médiatisation des grandes catastrophes (Seveso, Tchernobyl, AZF...) et par la crainte, face à l'accélération des progrès scientifiques et techniques, des menaces pour la santé et l'environnement, en particulier, qu'engendre l'activité humaine » (4) .
Cette socialisation du risque se traduit aussi, selon le rapport du Conseil d'État, par la circonstance que l'indemnisation est de plus en plus recherchée par les victimes, le champ des préjudices indemnisables s'élargit, le régime de la responsabilité sans faute se développe.
La responsabilité des personnes publiques ne saurait intervenir que de manière subsidiaire dès lors que, de prime abord, c'est celle de l'exploitant à l'origine du risque qui sera identifiée.
Mais en cas de sinistre, la responsabilité sera-t-elle partagée ?
I. Les enjeux de la mise en œuvre des mesures prescrites par le PPRT
Le PPRT est un outil visant à la protection des personnes, élaboré par l'État (5) pour chaque installation Seveso seuil haut recensé avant la promulgation de la loi dans le département ou pour chaque site comportant plusieurs de ces installations.
1. Un outil de planification …
Le PPRT fait l'objet d'un arrêté préfectoral (6) après une phase de concertation, qui associe les exploitants des installations à l'origine du risque, les communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer, l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'urbanisme et la commission de suivi de site composée elle-même de représentants de l'État, des collectivités ou EPCI, des riverains des exploitants et des salariés (7) .
Outil de maîtrise de l'urbanisation, le PPRT est une servitude d'utilité publique qui a vocation à être annexée au document d'urbanisme (8) , le code de l'environnement renvoyant aux dispositions du code de l'urbanisme en cas d'infraction aux prescriptions édictées par les PPRT.
Ainsi, le PPRT délimite-t-il un périmètre d'exposition aux risques (zone de maîtrise de l'urbanisation future, zone de prescriptions relatives à l'urbanisation existante comprenant des secteurs de délaissement et d'expropriation) (9) par le biais d'un document graphique. Il s'organise autour d'un règlement et de recommandations, le cas échéant de mesures supplémentaires s'imposant à l'exploitant (10) .
Il a pu être reproché au PPRT d'être un outil rigide, de manquer de souplesse car il s'impose aux politiques locales d'aménagement du territoire sans pour autant s'adapter aux nécessités économiques ou sociales de celui-ci. Les procédures de révision (en cas de changement significatif et pérenne des risques ou de leur évaluation) ou de modification (sans atteinte à l'économie générale du plan ou si la portée des mesures que le PPRT prévoit est revue à la baisse) (11) sont limitées et bien peu mises en œuvre par les services de l'État.
2. … pour limiter la vulnérabilité des personnes
Le PPRT prescrit des mesures foncières dans les zones de prescription les plus exposées au risque telles que le délaissement, qui permet aux propriétaires de mettre en demeure la commune ou l'EPCI compétent de procéder à l'acquisition de leur bien (12) , le droit de préemption urbain permettant à la commune ou l'EPCI compétent d'acquérir en priorité un bien situé en zone de délaissement, et l'expropriation (13) .
Lees mesures de délaissement peuvent être qualifiées de temporaires. En effet, elles font l'objet d'un financement tripartite (14) par le biais d'une convention entre l'État, les collectivités ou l'EPCI et l'exploitant à l'origine du risque pour une durée limitée de 6 ans à compter de la date de la convention tripartite, ou au plus tard le 2 octobre 2021 si la convention tripartite est antérieure au 23 octobre 2015 (15) .
Pendant cette période, l'État peut prescrire aux propriétaires de biens autres que les logements situés en secteur de délaissement et d'expropriation des mesures alternatives (16) au délaissement ou à l'expropriation, telles que des mesures de protection des populations, de réduction de la vulnérabilité ou d'organisation de l'activité tendant à renforcer substantiellement le bâti.
Le PPRT prescrit également des mesures de protection du bâti qui peuvent se traduire, pour les logements, par des prescriptions portant sur la réalisation de travaux dans un délai de 8 ans à compter de l'approbation du plan ou avant le 1er janvier 2024 si le plan a été approuvé avant le 1er janvier 2016 (17) .
Le coût des travaux est limité à 10 % de la valeur vénale du bien, dans la limite d'un plafond de 20 000 euros (18) . L'aide de l'État se concrétise par un crédit d'impôt.
Pour les biens autres que les logements, les propriétaires et responsables d'activités qui y sont implantées mettent en œuvre des mesures de protection des personnes, de réduction de la vulnérabilité ou d'organisation de l'activité afin de satisfaire à leurs obligations en matière de sécurité des personnes (19) . Il s'agit des biens des entreprises riveraines, mais également des équipements publics, tels que les gymnases, écoles ou crèches se situant au voisinage des installations.
Le PPRT prescrit enfin des mesures de protection des populations, qui peuvent porter sur l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d'approbation du plan ou sur les mouvements et le stationnement des véhicules de transport de matières dangereuses. Dans cette hypothèse, les mesures de protection peuvent être des mesures de signalisation du risque (20) .
3. Un transfert de responsabilité
Le PPRT renvoie les acteurs – particuliers, chef d'entreprise, collectivités ou EPCI - à « leurs obligations » (21) . Il s'agit de faire un choix : effectuer les travaux, les prioriser ou encore délaisser son bien. En d'autres termes, il s'agit pour ces acteurs d'effectuer un arbitrage entre la protection des personnes et les intérêts économiques ou les contraintes techniques propres à chacun.
Les communes et EPCI sont des acteurs incontournables au centre du dispositif de prévention et de gestion de crise, et leur responsabilité peut être recherchée dans de nombreuses hypothèses, à concurrence avec les services de l'État en cas d'accident et donc de réalisation du risque technologique.
Les solutions jurisprudentielles adoptées pour la réparation des catastrophes naturelles sont transposables aux accidents technologiques, dont la prévention repose sur les mêmes fondamentaux : information des populations, pouvoirs de police, élaboration d'un plan de prévention, maîtrise de l'urbanisation, etc. Ce sont les fondements qui ont conduit à la condamnation tant de l'État que des collectivités dans l'affaire AZF (22) ou encore Xynthia (23) .
La responsabilité pénale, qui ne sera pas abordée ici, devra rester présente à l'esprit des différents acteurs.
II. Les hypothèses de responsabilité des personnes publiques
L'engagement de la responsabilité administrative dans la mise en œuvre des mesures prescrites par le PPRT ne déroge pas aux critères connus liés à l'existence d'un préjudice, d'un lien de causalité et d'un fait générateur. Les causes d'exonérations habituelles sont également applicables : faute de la victime, force majeure, etc.
Le régime de la responsabilité est aussi classiquement réparti entre la responsabilité pour faute présumée ou non (un comportement, une illégalité fautive) et sans faute.
L'enjeu pour les acteurs est de convenablement identifier leurs obligations et, par conséquent, les hypothèses dans lesquelles ils peuvent s'exposer à voir leur responsabilité engagée.
1. Quelle responsabilité pour les collectivités ?
Le contact direct avec les administrés fait de la commune ou de l'EPCI un acteur essentiel dans la mise en œuvre des mesures prescrites par le PPRT. Celle-ci s'agrège aux obligations déjà multiples en la matière telles que les obligations d'information, les pouvoirs de police du maire, etc.
1.1. La maîtrise de l'urbanisation
Le maire est en principe l'autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme, permis de construire, d'aménager, non opposition à déclaration préalable (24) . Pour se prononcer et afin d'assurer la prévention des risques technologiques, il se fonde sur le document d'urbanisme auquel est annexé le PPRT.
Il se fonde également sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, qui prévoit qu'un projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales, s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. C'est le cas lorsque le PPRT est en cours d'élaboration (25) , mais aussi lorsqu'il est approuvé, l'application des dispositions du PPRT ne faisant pas obstacles à celle de l'article R. 111-2 précité (26) .
Au visa de ces dispositions, le risque est apprécié par le juge administratif au regard de la probabilité de réalisation de ce risque et de la gravité de ses conséquences s'il se réalise (27) mais également au regard de l'état des connaissances à la date de la décision afin d'évaluer son caractère effectif (28) .
Pour engager la responsabilité de l'Administration, la victime devra établir le lien direct et certain entre l'illégalité constatée et son préjudice résultant, par exemple, d'une perte de la chance de réaliser une opération immobilière, de l'augmentation du coût de l'immobilier ou encore l'obligation de participer à la convention de financement des mesures foncières pour un bâtiment construit sur la base d'un permis illégalement délivré (29) .
Le juge administratif apprécie sévèrement ce lien de causalité.
1.2. Les biens situés dans le périmètre du PPRT
Les personnes publiques sont responsables des dommages subis en raison de l'existence ou du fonctionnement des ouvrages leur appartenant.
Principe. Le régime de responsabilité dépend principalement de la qualité de la victime du dommage en lien avec un ouvrage public.
S'agissant de l'usager de l'équipement, il appartient à la victime d'un dommage survenu du fait d'un ouvrage public, de rapporter la preuve du lien de cause à effet entre l'ouvrage et le dommage dont il se plaint. La personne en charge de l'ouvrage public doit alors, pour que sa responsabilité ne soit pas retenue, établir que l'ouvrage public faisait l'objet d'un entretien normal ou que le dommage est imputable à la faute de la victime ou à un cas de force majeure.
À l'égard du tiers c'est-à-dire toute personne qui n'utilise pas effectivement l'ouvrage, la responsabilité de l'Administration peut être engagée indépendamment de toute faute.
Récemment, le Conseil d'État a pu considérer que « les tiers ne sont pas tenus de démontrer le caractère grave et spécial du préjudice qu'ils subissent lorsque le dommage n'est pas inhérent à l'existence même de l'ouvrage public ou à son fonctionnement et présente, par suite, un caractère accidentel » (30) . Ce qui tend à simplifier le régime d'indemnisation.
Les équipements publics. La responsabilité de la collectivité peut être recherchée en sa qualité de propriétaire d'un équipement public qu'il lui appartient de mettre en sécurité. Il s'agit des écoles, équipements sportifs ou aires d'accueil des gens du voyage, par exemple.
En effet, l'article L. 515-16-2 du code de l'environnement prévoit que, pour les biens autres que les logements, les propriétaires ou responsables d'activités prennent les mesures de protection des personnes, de réduction de la vulnérabilité ou d'organisation de l'activité. Il s'agit d'une graduation des mesures : de la plus exigeante (réalisation de travaux de nature à permettre la protection, réduction de la vulnérabilité), à la moins contraignante (organisation de l'activité).
Lorsque la victime est un usager de l'équipement, le juge administratif s'attache à analyser la preuve de l'entretien normal de l'ouvrage en s'assurant que l'ensemble des dispositions ont été mises en œuvre pour assurer cet entretien normal. La réponse de la collectivité doit être appropriée au risque identifié.
Par conséquent, il est attendu de la collectivité qu'elle ait a minima engagé des démarches pour satisfaire à son obligation, dont le respect est apprécié en fonction de la diligence dont fait preuve la collectivité.
Il ne suffit pas de planifier des travaux ou de voter un plan d'investissement, encore faut-il que des démarches concrètes soient également engagées pour identifier les risques et les travaux à effectuer.
La signalisation du risque technologique sur la voirie prévue par le PPRT. Aux termes de l'article L. 515-16-2 du code de l'environnement, dans les zones de prescription, le PPRT peut prescrire une signalisation du risque ayant pour objet de réduire la vulnérabilité des personnes.
Par exemple, le PPRT peut prévoir une signalisation qui informe de l'existence d'un risque technologique de type « zone à risques » comportant une mention relative à l'attitude à adopter par les usagers en cas d'alerte.
De manière classique, le caractère normal de l'entretien dépend de la connaissance ou de la prévisibilité du désordre par le maître de l'ouvrage. Dans le cas des ouvrages situés en zone de prescription, le caractère prévisible du désordre potentiel sera documenté par les dispositions du PPRT qui prescrivent une signalisation particulière.
L'absence de signalisation (31) , voire la signalisation inadaptée (32) , est, par conséquent, une source potentielle d'engagement de la responsabilité des collectivités voire de l'État pour les autoroutes, par exemple.
Il appartient aux propriétaires de la voie de mettre en œuvre les mesures qui apparaissent suffisantes et adaptées à la nature du danger.
1.3. Les mesures foncières
Le mécanisme du droit de délaissement, implique que les propriétaires concernés deviennent seuls responsables du choix de délaisser ou non leur bien. La responsabilité des personnes publiques n'est pas au premier plan.
Toutefois, si des mesures de délaissement sont prévues par le PPRT, et selon des modalités financières dont la durée est limitée, aucune disposition ne prévoit que les propriétaires concernés doivent être informés, individuellement ou collectivement, ni par quelle autorité. Or, le droit de délaissement s'est révélé méconnu et peu utilisé par les riverains.
C'est pourquoi l'information des populations sur les mesures de délaissement est une question qui s'est posée avec acuité aux collectivités soucieuses d'assurer la sécurité de leurs administrés se fondant notamment sur les pouvoirs de police du maire (33) .
Cela a conduit les collectivités à élaborer de véritables campagnes d'information auprès des populations, en faisant du porte à porte, en envoyant des courriers individuels à chaque propriétaire concerné, en organisant des réunions publiques d'information, etc.
Dès lors qu'une collectivité délivre une information, il convient que cette information soit donnée de façon égale à chaque personne concernée et qu'elle ne soit pas erronée (34) . Là encore, le lien de causalité entre le préjudice et l'information donnée devra être établi.
En matière d'expropriation, la problématique sera celle de la carence de la collectivité dans l'exercice de cette prérogative prévue dans les zones de prescriptions, et donc de sa faute. En effet, contrairement au régime de l'expropriation prévu dans les zones exposées au risque d'inondation ou de submersion par l'article L. 561-1 du code de l'environnement, le dispositif mis en place par les PPRT ne laisse pas de marge d'appréciation aux collectivités.
Or, les mesures d'expropriation ont été particulièrement difficiles à mettre en œuvre : personnes âgées à reloger, identification parfois impossible des propriétaires, durée des procédures d'expropriation …
Certains biens situés en zone d'expropriation sont à ce jour toujours habités alors même que les conventions tripartites de financement sont devenues caduques.
En cas de sinistre, l'absence de mise en œuvre des procédures d'expropriation peut être une source sérieuse d'engagement de la responsabilité des collectivités compétentes.
2. Quelle responsabilité de l'État ?
La responsabilité de l'État peut être engagée en cas de carence dans son obligation d'information issue des dispositions de l'article L. 515-16-2, ou en sa qualité de rédacteur du PPRT. Mais une troisième voie pourrait être explorée.
2.1. Une obligation d'information
L'article L. 515-16-2 du code de l'environnement met à la charge de l'État une obligation d'information à l'égard des propriétaires, gestionnaires des biens autres que les logements. Il s'agit des bâtiments d'activités, de nombreuses entreprises se situant au voisinage d'exploitations Seveso elles-mêmes situées dans des zones d'activités industrielles et/ou artisanales des documents d'urbanisme.
Cette disposition a été introduite par l'ordonnance du 22 octobre 2015, applicable aux PPRT approuvés après cette date. Cette obligation d'information n'est donc pas opposable aux situations nées antérieurement. Elle a pour objet de permettre aux propriétaires ou gestionnaires de biens autre que les logements, destinés aux activités, de connaître le risque auxquels les personnes sont soumises afin de prendre les dispositions nécessaires pour assurer leur sécurité.
Dans les faits, cette information a été difficile à mettre en œuvre, notamment en raison d'une absence de recensement de ces entreprises par les services de l'État ou encore une absence de moyens pour mettre en œuvre une véritable campagne d'information. Le texte n'est pas précis quant à la forme que doit revêtir cette information. Ce sont souvent les collectivités qui ont pris le relais de l'État.
En cas de sinistre, il pourrait être envisagé que la responsabilité de l'État soit recherchée pour une carence dans son obligation d'information des propriétaires et gestionnaires des biens autres que les logements, s'il s'avère que ce défaut d'information ne leur a pas permis de mettre en œuvre les obligations à leur charge en matière de sécurité des personnes.
2.2. L'illégalité fautive du PPRT
La responsabilité de l'État pourrait être recherchée en cas d'illégalité de l'arrêté approuvant le PPRT. On imagine ici des situations dans lesquelles les dispositions du PPRT conduisent à des difficultés d'interprétation de la part des services instructeurs des autorisations d'urbanisme.
Par exemple, il peut s'agir de dispositions qui s'avèrent contradictoires. Certains PPRT prévoient, pour l'autorisation des établissements recevant du public (ERP), difficilement évacuables , une consultation des services de protection civile pour vérifier la compatibilité des modalités d'évacuation avec le plan de protection et d'intervention, ou encore un avis de ces mêmes services de la protection civile sur l'implantation de ces établissements. Or, ces services disposent d'une compétence en matière de sécurité incendie et d'accessibilité des personnes et non en ce qui concerne les risques technologiques.
Il peut s'agir de dispositions qui révèlent des choix dont la pertinence pourrait être remise en question. Ainsi, d'autres PPRT prévoient des mesures spécifiques de travaux à mettre en œuvre pour la mise en protection des habitations, telles que le filmage de sécurité anti-explosion sur le vitrage externe.
Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, le juge exerce un contrôle entier de la légalité des mesures prescrites alors qu'il exerce un contrôle restreint sur la délimitation des périmètres par le PPRT. Dans le contentieux de la responsabilité, il appartient aux victimes, une fois l'illégalité fautive établie, de démontrer qu'il existe un lien de causalité entre cette dernière et leur préjudice. Le juge pourrait être amené à vérifier que les mesures de protection prescrites par le PPRT sont adaptées aux effets des différents aléas, que les obligations imposées sont ou non précises ou erronées (35) .
2.3 Une responsabilité du fait des lois ?
Le caractère temporaire du financement des travaux prescrits par le PPRT pour les logements (36) qui doivent être réalisés dans un délai de 8 ans à compter de l'approbation du plan ou au plus tard le 1er janvier 2024 et des mesures foncières (délaissement) inscrites dans un délai de 6 ans à compter de l'approbation du PPRT ou de la conclusion d'une convention tripartite de financement, conduit à s'interroger sur la responsabilité de l'État si ce délai contraint se révèle être un obstacle à la protection des personnes.
En effet, le droit de délaissement a été peu utilisé. Les biens sont habités et les personnes exposées à des risques létaux. De même, le taux de réalisation de travaux sur les logements reste faible (37) . Alors que l'obligation demeure, le financement prendra fin au 1er janvier 2024 (38) .
La responsabilité du fait des lois peut trouver ici une application. Cette responsabilité implique de démontrer qu'il existe un préjudice anormal et spécial né des dispositions de la loi (39) si la loi elle-même n'a pas exclu par principe le droit d'indemnisation. Ici, le fait de limiter dans le temps le financement et l'application des mesures ne contribue-t-il pas à rompre l'égalité des citoyens devant les charges publiques ?
Conclusion
État et collectivités territoriales sont susceptibles de voir leur responsabilité engagée à l'occasion de la mise en œuvre de mesures prescrites par le PPRT. La responsabilité de chaque entité pourra être recherchée pour la part relevant de ses obligations, le cas échéant à l'occasion d'un partage de responsabilité en raison d'une causalité multiple du préjudice.
Toutefois, en cas de catastrophe technologique, c'est l'ensemble du dispositif de prévention et de gestion de crise qui sera analysé par le juge administratif : élaboration des documents de prévention, délivrance des autorisations d'urbanisme, contrôle des installations classées, organisation des secours et évacuation des personnes, protection contre la pollution de l'air, sont autant de critiques qui ont pu être formulées notamment dans le cadre de l'affaire récente de l'incendie de Lubrizol.
C'est pourquoi, et bien que l'exploitant à l'origine du risque soit le premier dont l'action devra être examinée, les collectivités territoriales, et l'État dans une moindre mesure, restent les interlocuteurs privilégiés des administrés qui attendent une protection de leur sécurité et de leur santé accrue face au risque technologique.
