L'article R. 421-8-1 du code de l'urbanisme dispense les éoliennes offshore implantées sur le domaine public maritime immergé au-delà de la laisse de basse mer de toute formalité au titre du code de l'urbanisme. Cette dispense concerne également les ouvrages de raccordement au réseau public d'électricité.

De même, si la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) vise les éoliennes terrestres à travers la rubrique 2980, les éoliennes en mer échappent totalement à cette législation. Le Conseil d'Etat a justifié cette différence de traitement en raison d'une "différence de situation en ce qui concerne les effets de ces installations et les dangers ou inconvénients qu'elles présentent".

Au final, "deux autorisations administratives seulement doivent être en principe délivrées en vue d'installer un parc éolien offshore : d'une part, une autorisation d'occupation du domaine public (…) et, d'autre part, une autorisation au titre de la protection de l'eau, des milieux aquatiques et marins (…)", résume Nathalie Bettio, maître de conférence de droit public à l'Université de Brest. D'autres procédures sont toutefois susceptibles d'intervenir, sans parler de la procédure d'appel d'offres régie par les articles L. 311-10 et suivants du code de l'énergie.

Concession d'utilisation du domaine public maritime

Les éoliennes offshore étant implantées sur le sol et le sous-sol de la mer territoriale qui font partie du domaine public maritime, les maîtres d'ouvrage doivent obtenir une concession d'utilisation du domaine public approuvée par arrêté préfectoral. L'objectif ? "Contrôler la compatibilité de l'implantation avec l'affectation et la conservation de cet espace", explique Nathalie Bettio.

Ces concessions, dont la procédure est prévue par les articles R. 2124-1 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), ne peuvent être conclues pour une durée supérieure à 30 ans. La demande de concession doit comprendre l'étude d'impact exigée par le code de l'environnement, ainsi que les modalités de suivi de l'installation et la nature des opérations de remise en état en fin d'utilisation. Le CGPPP prévoit la possibilité pour l'Etat d'exiger la constitution de garanties financières dont le montant est établi compte tenu du coût estimé des opérations de remise en état, de restauration ou de réhabilitation du site.

Le projet doit faire l'objet d'une série de consultations : préfet maritime, service chargé des affaires maritimes, autorités militaires intéressées, directeur départemental des finances publiques, commission nautique, communes intéressées… Il doit également faire l'objet d'une enquête publique préalablement à son approbation par arrêté préfectoral.

Une autorisation au titre de la loi sur l'eau est requise

La deuxième autorisation requise relève de la législation sur l'eau. La rubrique 4.1.2.0 de la nomenclature "eau" soumet en effet à autorisation les ouvrages d'un montant supérieur ou égal à 1.900.000 euros "réalisés en contact avec le milieu marin et ayant une incidence directe sur ce milieu". Les éoliennes offshore peuvent également être concernées par la rubrique 4.1.3.0 qui vise le rejet de sédiments en milieu marin.

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Le dossier de demande d'autorisation réalisé à ce titre doit comporter un document d'incidence. Conformément à l'article R. 214-6 du code de l'environnement, l'étude d'impact exigée au titre du code de l'environnement peut tenir lieu de document d'incidence exigé par la législation sur l'eau, dès lors qu'elle contient les informations demandées. Le projet est également soumis à enquête publique au titre de l'article R. 214-8 du code de l'environnement.

D'autres procédures potentiellement exigibles

Le premier avis rendu par l'Autorité environnementale du CGEDD sur un projet de parc éolien en mer, celui de Courseulles-sur-Mer (Calvados), montre que d'autres procédures peuvent être exigées par le projet. En l'espèce, une déclaration d'utilité publique (DUP) valant mise en conformité du plan local d'urbanisme (PLU) des différentes communes concernées a été nécessaire. Une demande de dérogation au titre des espèces protégées est également prévue par RTE, à qui l'Etat a confié la maîtrise d'ouvrage et la gestion du raccordement du parc, précise l'Ae.

Il est également prudent de suivre le projet de loi relatif à la biodiversité actuellement en discussion au Parlement, alerte David Deharbe, avocat associé au cabinet Green Law. Ce texte prévoit en effet de soumettre à autorisation "toute activité entreprise sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive, en vue de l'exploration ou de l'exploitation des ressources naturelles ou de l'utilisation des milieux marins". Si le Gouvernement n'avait, semble-t-il, pas l'intention de viser les parcs éoliens en mer, il faudra toutefois regarder de près la rédaction finalement retenue par le législateur.

Des installations soumises à étude d'impact et enquêtes publiques

L'annexe de l'article R. 122-2 du code de l'environnement soumet à étude d'impact toutes les installations maritimes de production d'énergie, donc les éoliennes offshore, de même que les ouvrages de transport et de distribution d'électricité.

Cette étude est "la pièce maîtresse de la demande de concession et de la demande d'autorisation au titre de la loi sur l'eau", rappelle WPD Offshore France, qui a remporté avec le consortium Eolien maritime France deux sites dans le cadre du premier appel d'offres offshore. Elle permet de "rendre compte de la qualité de l'insertion paysagère du projet, des effets sur la ressource halieutique et la pêche, des risques vis-à-vis de la navigation aérienne et maritime, des effets sur les oiseaux et mammifères marins", précise le spécialiste de l'éolien en mer.

En ce qui concerne l'information du public, les parcs éoliens sont concernés à la fois par la procédure du débat public et par celle de l'enquête publique. En vertu de l'article R. 121-2 du code de l'environnement, la Commission nationale du débat public (CNDP) est saisie de droit des projets d'équipements industriels, dont le coût des bâtiments et des infrastructures, est supérieur à 300 millions d'euros. "Chaque projet éolien en mer repose sur un coût d'investissement de l'ordre du milliard d'euros, ce qui dépasse largement les seuils légaux d'obligation d'un débat public", avait précisé Philippe Deslandes, président de la CNDP, à Actu-Environnement en juillet 2011.

Un débat public a effectivement eu lieu autour des trois premiers parcs éoliens offshore français entre le 20 mars et le 20 juillet 2013. Les commissions particulières du débat public (CPDP) en charge de ces débats ont d'ailleurs remis leur rapport en septembre 2013.

En ce qui concerne l'enquête publique, celle-ci, comme on l'a vu, est exigée dans le cadre tant de la procédure d'autorisation au titre de la loi sur l'eau, que de la concession du domaine public maritime ou de la déclaration d'utilité publique si elle se révèle nécessaire. Tout comme pour les études d'impact, se pose toujours la question d'une jonction effective des différentes enquêtes publiques nécessitées par ces procédures.

Au final, le cadre juridique applicable peut se révéler plus complexe qu'il n'y paraît et donner prise à de nombreux contentieux. Un collectif de 19 organisations n'a-t-il pas adressé une lettre ouverte au Gouvernement réclamant le gel des procédures d'installation de l'éolien offshore et l'organisation d'une conférence réunissant toutes les parties prenantes.

Laurent Radisson