La France est célèbre pour le nombre de ses communes. Le nombre des services publics locaux est à l'avenant. Selon les derniers chiffres de l'Observatoire des services publics d'eau et d'assainissement, publiés en juillet 2015, la France comptait, fin 2012, 24.162 autorités organisatrices assurant la gestion de 35.160 services d'eau potable, d'assainissement collectif et d'assainissement non collectif (ANC).

Les collectivités organisatrices restent majoritairement les communes, plutôt que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en particulier pour le service d'assainissement collectif. Cette répartition devrait toutefois évoluer à l'approche de l'échéance du 1^er janvier 2020 fixée par la loi Notre. A cette date, les compétences "eau" et "assainissement" deviendront en effet des compétences obligatoires pour les intercommunalités.

Un quart des services en gestion déléguée

"Qu'elles soient de type communal ou de type intercommunal, les collectivités organisatrices peuvent choisir d'exploiter directement le service dont elles ont la responsabilité ou d'en déléguer l'exploitation à un tiers (le plus souvent privé)", rappelle l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema). Dans le premier cas, il s'agit alors d'une gestion directe, en régie, en moyens propres ou partagés avec un prestataire. Dans le deuxième cas, il s'agit alors d'une gestion déléguée, de type régie intéressée, affermage ou concession".

Les collectivités peuvent aussi créer une société publique locale (SPL) qui leur permet de gérer leur service d'eau et d'assainissement avec la souplesse d'une gestion privée. Ce statut a été créé par la loi du 28 mai 2010 afin de pallier aux insuffisances des sociétés d'économie mixte locales. Une nouvelle forme de société d'économie mixte a toutefois été créée par la loi du 1er juillet 2014 : la société d'économie mixte à opération unique (Semop). La ville de Dole (Jura) et le groupe Suez ont annoncé début octobre 2015 la création de deux Semop permettant de gérer les services d'eau et d'assainissement de la collectivité.

Le nombre de services en gestion déléguée, compétences "eau" et "assainissement" confondues, s'élève à 8.300 en France selon les chiffres de l'Onema. Ce qui représente un quart des services. En revanche, la proportion de population concernée est plus importante car les services délégués le sont par les collectivités les plus nombreuses. Ainsi, en matière d'assainissement collectif, si plus de 90% des services sont en régie dans les communes de moins de 1.000 habitants, les services en délégation sont majoritaires en nombre et en population desservie parmi les communes de plus de 3.500 habitants.

Des disparités géographiques sont également constatées. Les services sont délégués en plus grande proportion dans les franges nord, ouest et sud-est de la France. "Certains départements très ruraux du centre de la France sont très peu concernés par le mode de gestion déléguée et privilégient une gestion directe", précise l'Onema.

Pays d'origine des grandes multinationales de l'eau

Historiquement, "la France a longtemps été le bastion de la gestion privée de l'eau", explique Satoko Kishimoto du Transnational Institute, co-éditeur en juin 2015 d'un ouvrage sur la remunicipalisation de l'eau. La chercheuse l'explique par le fait que la France est aussi le pays d'origine des plus grandes multinationales du secteur, Veolia et Suez Environnement en tête.

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"La tutelle de l'Etat sur la gestion des collectivités locales les a poussées vers la délégation", explique de son côté Bernard Barraqué, directeur de recherche émérite au CNRS, d'autant que le top management des grandes sociétés était issu des grands corps de fonctionnaires. Dans les années 60 à 80, explique-t-il, de nombreux services sont passés en gestion déléguée, essentiellement parce qu'ils ne pouvaient faire face aux investissements lourds qui s'imposaient. "Les autorités distributrices d'eau ne s'amusent pas à déléguer des services qui fonctionnent bien", estime le chercheur.

A partir des années 90, le balancier est reparti dans l'autre sens avec plusieurs remunicipalisations emblématiques de la gestion de l'eau comme à Paris, Grenoble ou Montpellier. Mais ce retour en régie, très médiatisé, reste toutefois marginal. "Si plusieurs métropoles s'y préparent, comme Rennes et Nice, le passage à la gestion directe demeure cependant un phénomène limité", relevait la Cour des comptes dans son rapport de février 2015 dédié à la gestion des services d'eau et d'assainissement. "Entre 10 et 15% des collectivités étudieraient cette option qui n'aboutit en définitive qu'une dizaine de fois par an, pour environ 800 contrats arrivant à échéance chaque année", précisait la juridiction financière.

Enjeu politique local

La motivation du passage en régie est principalement politique, explique Alimi Dini Moreira, dirigeant du cabinet ADM Conseil. "Dans un contexte de baisse des consommations et de forte sensibilité à l'évolution du prix de l'eau, le choix du mode de gestion des services d'eau et d'assainissement est devenu un enjeu politique local", pointait effectivement la Cour des comptes dans son rapport.

"Il y a eu reprise du contrôle de la gestion de l'eau suite à des affaires de corruption avérées comme à Grenoble", confirme Bernard Barraqué. Mais, bien souvent, explique-t-il, les élus ne se rendent pas compte de la difficulté de la gestion directe. D'autant qu'il peut être avantageux pour un élu d'interposer un délégataire privé pour faire passer une hausse du prix de l'eau. Mais passage en gestion directe ne rime pas forcément avec baisse du prix de l'eau.

Plusieurs avantages peuvent être crédités à la gestion privée, explique en outre M. Dini Moreira : la mutualisation du personnel, une politique de gestion de plus long terme, une R&D largement en avance notamment en termes de planification du renouvellement des canalisations. D'autant qu'il existe depuis la loi Sapin une vraie concurrence entre les candidats qui permet d'obtenir une tarification tout à fait raisonnable du service en gestion déléguée, ajoute le consultant.

"Il n'y a pas de règle générale", souligne au final Bernard Barraqué. "Il peut y avoir d'excellentes régies et de mauvaises régies, comme il existe d'excellentes délégations et de mauvaises délégations", résume le chercheur.

La "révolution" de la loi Notre

La gestion directe devrait toutefois connaître un regain d'intérêt. La Cour des comptes prévoyait une augmentation des retours en régie au début de l'année 2015 en raison de la fin de certains contrats imposée par une décision du Conseil d'Etat de 2009.

Les sociétés privées pourraient par ailleurs laisser filer certains contrats, estime M. Barraqué, en raison de la baisse des volumes d'eau vendus qui ne permettraient plus de rentabiliser le service, surtout dans les petites collectivités.

Mais l'évolution attendue devrait surtout venir de la loi Notre. Alimi Dini Moreira parle même de "révolution" qui pourrait donner lieu à un retour en force des régies. Les regroupements en intercommunalités permettront en effet d'atteindre une taille critique et d'accéder à une mutualisation qui n'était jusque là pas possible pour de nombreuses collectivités, explique le consultant.

"Les regroupements prévus par la loi Notre vont probablement crédibiliser la gestion publique et renforcer la gestion directe, estime aussi Bernard Barraqué, quitte à ce que les anciens délégataires restent opérateurs en marché de service", précise-t-il toutefois. Une prévision qui rejoint le constat opéré par Bertrand Camus, président de la Fédération professionnelle de l'eau et de l'assainissement (F2PE), selon qui "le débat public/privé est dépassé, car les collectivités en régie continuent à faire appel au privé en prestation de services".

Laurent Radisson