C'est pour répondre à la relance de la filière nucléaire, actée par le discours de Belfort d'Emmanuel Macron du 10 février 2022, que le Gouvernement justifie son projet de fusion de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et de l'Agence de sûreté nucléaire (ASN).
« Afin de maintenir l'excellence du contrôle en sûreté et en radioprotection dans le futur, et au regard des enjeux (…) qui vont mettre fortement sous tension les autorités publiques compétentes, le Gouvernement entend mener une réorganisation de la gouvernance (…) afin de répondre efficacement, aussi bien en matière de niveau de sûreté que de rythme de charge, à la relance inédite du nucléaire », indique l'exposé des motifs du projet de loi (1) présenté ce mercredi 20 décembre en Conseil des ministres par la ministre de la Transition énergétique, Agnès Pannier-Runacher. Ce texte est accompagné d'un autre projet de loi, organique cette fois, afin de mettre à jour les modalités de désignation du président de la future autorité.
Le Gouvernement a eu le temps de retravailler ce projet décidé de manière très jupitérienne par le chef de l'État lors du Conseil de politique nucléaire du 3 février 2023. Dévoilé par l'exécutif via un communiqué de presse publié 5 jours plus tard, il avait fait l'objet d'un amendement au projet de loi sur la relance du nucléaire. Amendement que l'Assemblée nationale avait repoussé après de vives critiques, formulées tant par des partisans de l'atome que par des opposants, et qui portaient surtout sur la nécessité de conserver la séparation des fonctions d'expertise, apanage de l'IRSN, et de contrôle, compétence relevant de l'ASN. Suite à cet échec, le Gouvernement assure avoir mené des concertations approfondies avec les différentes parties prenantes (ASN, IRSN, syndicats, Anccli (2) , HCTISN (3) ) et s'appuie sur les travaux de l'Office parlementaire des choix scientifique et technologiques (Opecst) qui a soutenu cette réforme via un rapport publié en juillet 2023.
Dans son avis (4) sur le projet de loi rendu le 14 décembre et mis à la disposition du public, le Conseil d'État estime que la création de la nouvelle autorité qui naîtra de la disparition de l'IRSN et du regroupement de ses services avec ceux de l'ASN « ne se heurte à aucun obstacle d'ordre constitutionnel ». Ce qui n'empêche pas l'intersyndicale de l'IRSN de rester farouchement opposée à ce qu'elle estime être « une désorganisation de la gouvernance des risques nucléaires et radiologiques ».
Répondre à la montée en charge de la filière nucléaire
Aujourd'hui, le Gouvernement justifie cette réorganisation par la montée en charge de la filière nucléaire avec le lancement de six réacteurs de type EPR2, sur les sites des centrales de Penly, Gravelines et du Bugey, et la mise à l'étude de huit réacteurs supplémentaires ; la poursuite d'exploitation des 56 réacteurs nucléaires en activité au-delà de 60 ans ; le développement de petits réacteurs modulaires ou avancés ; le projet de fusion nucléaire Iter ou encore le développement du réacteur de recherche Jules Horowitz.
Autorité administrative indépendante
La nouvelle autorité aura le statut d'autorité administrative indépendante. « Le statut offrant, en droit français, le plus de garanties d'impartialité », vante l'exposé des motifs du projet de loi. Les membres du collège de la future autorité, irrévocables et non renouvelables, seront séparés de la direction générale, comme c'est le cas aujourd'hui à l'ASN. « C'est cette barrière qui est très importante », explique le cabinet de la ministre.
La fusion doit ensuite permettre d'améliorer l'efficience des procédures. « La future autorité ne sera pas la juxtaposition des organisations et interfaces actuelles ; elle permettra au contraire de fluidifier les processus d'instruction, d'assurer un meilleur alignement des priorités et de renforcer le partage des informations et des données au sein des différentes étapes des processus d'instruction et vis-à-vis des parties prenantes externes, exploitants nucléaires comme société civile », assure l'exposé des motifs du projet de loi.
Pour l'intersyndicale de l'IRSN, le rapprochement expertise-décision va conduire au contraire à « une dégradation de la capacité à traiter les situations singulières qui débordent la réglementation (corrosion sous contrainte, problème des ségrégations en fond de générateur de vapeur) ». À l'inverse, la séparation de l'expertise de sûreté et de l'expertise de sécurité va conduire à « une dégradation de l'évaluation de la robustesse des installations », dénoncent les syndicats.
Améliorer l'attractivité des métiers du nucléaire
Le Gouvernement affiche ensuite l'objectif d'une « transparence renforcée vis-à-vis du public ». Dans ce cadre, le processus de consultation du public préalable aux décisions ayant une incidence sur l'environnement sera préservé, assure-t-il. Ce qui est heureux car il s'agit d'une exigence constitutionnelle. La communication sur les sujets à enjeux sera assurée au fil de l'eau, assure en outre l'entourage d'Agnès Pannier-Runacher, prenant comme modèle le projet Cigéo. Les groupes permanents d'experts, qui assureront des contre-expertises, seront maintenus et leurs décisions seront rendues publiques, ajoute-t-on au ministère.
Le projet de loi entend aussi permettre d'améliorer l'attractivité des métiers du nucléaire. « Dans le contexte de tension sur les recrutements dans la filière nucléaire lié à cette relance, cette évolution permettra enfin de regrouper les compétences rares en une autorité, au lieu de les dupliquer comme aujourd'hui et elle permettra de renforcer l'attractivité des métiers de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, au travers d'une diversité des statuts possibles, des parcours de carrière, y compris au plan géographique », explique l'exécutif. Afin d'améliorer cette attractivité, et d'éviter le concurrence du privé, le ministère annonce une hausse inédite de la rémunération des salariés de l'IRSN et des contractuels de droit public de l'ASN, représentant un coût de 15 à 16 millions d'euros en 2024, pris sur les crédits du ministère.
Déroger au code de la commande publique
Deux évolutions majeures sont enfin à signaler. Le haut-commissaire à l'énergie atomique, actuellement rattaché au CEA, se voit rattaché à la Première ministre, avec l'objectif affiché de « renforcer son implication dans la coordination de la politique nucléaire ». Mais, surtout, le projet de loi contient trois articles permettant aux maîtres d'ouvrage des projets nucléaires, EDF en premier lieu mais aussi le CEA et l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra), de déroger au code de la commande publique. Ces dérogations portent sur l'obligation d'allotissement, la durée des contrats et les contrats portant sur la partie la plus sensible des installations afin de « préserver les intérêts essentiels de la Nation ».
Il reste à voir quel accueil les parlementaires vont réserver à ce projet de loi que l'exécutif souhaite voir entrer en vigueur le 1er janvier 2025. C'est le Sénat qui doit ouvrir le bal, le 31 janvier en commission et le 7 février en séance publique. Mais chaque parcours législatif devient maintenant périlleux pour le Gouvernement compte tenu de son absence de majorité absolue à l'Assemblée.
