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CGEDD : une réforme de la fiscalité en faveur de la biodiversité serait peu pertinente aujourd'hui

Une refonte de la fiscalité en faveur de la biodiversité est prématurée, estime le CGEDD. Selon lui, la politique de préservation de la biodiversité et le cadre institutionnel de mise en œuvre doivent être auparavant précisés.

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Le Grenelle de l'environnement prévoyait un audit général des mesures fiscales défavorables à la biodiversité et une étude de faisabilité d'un basculement progressif vers une fiscalité plus favorable. Le gouvernement a donc missionné le conseil d'analyse stratégique (CAS) pour mener l'audit (publié en octobre 2011) et le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) pour évaluer les possibilités d'une réforme. Dans le cadre de ce travail, le CGEDD devait fournir des propositions en vue de la loi de finances rectificative 2011 ou de la loi de finances 2012. Mission que le CGEDD a estimée impossible dans les délais impartis : "Le bilan des dispositions fiscales en vigueur montre qu'elles ne constituent pas un levier efficace et souligne la nécessité d'une refonte globale de la fiscalité du patrimoine naturel. Mais (…) une réforme d'envergure est prématurée et ne saurait être engagée sans avoir préalablement stabilisé les contours de la politique de préservation de la biodiversité et le cadre institutionnel de sa mise en œuvre".

Trois principes fondamentaux ont néanmoins été définis afin de guider une future réforme globale de la fiscalité de la biodiversité : la concentration des ressources locales sur l'échelon territorial le plus pertinent (la région), le traitement de la problématique des grands aménagements à travers d'autres leviers que la fiscalité et le développement d'une fiscalité dissuasive permettant de prévenir les comportements les plus dommageables.

La fiscalité actuelle n'est ni incitative, ni dissuasive

Le CAS, dans le cadre de son analyse des soutiens publics dommageables à la biodiversité, a pointé du doigt l'absence de prise en compte des externalités négatives de certaines dépenses fiscales instituées pour soutenir diverses politiques publiques. Il dénonçait, entre autres, les dépenses fiscales mises en œuvre pour faciliter l'accès à la propriété des ménages (prêt à taux zéro, dispositif Scellier) qui, indirectement, accentuent le phénomène d'étalement urbain.

La mission du CGEDD a de son côté mené une analyse de différents types de dispositifs fiscaux : les mesures incitatives qui découlent en partie de l'assimilation du patrimoine naturel au patrimoine architectural et les mesures fiscales de financement (taxe départementale des espaces naturels sensibles…).

Cinq dépenses fiscales en faveur de la protection du patrimoine naturel seraient en vigueur aujourd'hui (exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties en zones humides, Natura 2000 et au cœur d'un parc naturel dans un DOM…). Elles représenteraient une dépense annuelle de 4 à 5 millions d'euros sans que le nombre de bénéficiaires ne soit réellement évalué. La mission souligne leur manque d'efficacité et estime que ce type de fiscalité ne constitue pas une véritable réponse à la hauteur des enjeux de la biodiversité.

Les mesures dissuasives sont, quant à elles, quasi-inexistantes, note la mission qui recense onze impôts, taxes ou redevances pouvant être considérés comme ayant un lien plus ou moins direct avec la préservation de la biodiversité (redevances pour pollution de l'eau, droits de francisation et de navigation, taxe sur les ouvrages d'art, TGAP, redevance biocides…). Or, ces dispositifs viseraient davantage à lever des ressources budgétaires "affectées à des organismes qui interviennent, de manière plus ou moins significative, en faveur de la sauvegarde de la biodiversité". Seule la TGAP aurait une vocation principalement dissuasive, mais elle est très indirectement liée à la biodiversité.

La mission estime donc qu'à l'avenir, une fiscalité dissuasive serait plus efficace qu'une fiscalité incitative, peu mobilisatrice. Elle recommande la suppression des avantages fiscaux dommageables à la biodiversité recensés par le CAS.

Le CGEDD préconise également l'institution de taxes ciblées sur les activités ayant le plus d'impacts néfastes sur la biodiversité et pour lesquelles la mise en place de normes n'a pas suffit. Le produit de ces taxes devra être affecté à des projets liés à la biodiversité. La mission suggère, dans l'attente de la création d'une agence de la biodiversité, qu'un fonds national pour la préservation du patrimoine naturel soit créé, avec une gouvernance à cinq (ONG, syndicats, patronat, Etat, collectivités territoriales). La ministre de l'Ecologie a annoncé le 7 février la création prochaine d'un fonds d'investissement pour la biodiversité et la restaureation écologique (Fibre).

Mais le CGEDD recommande au gouvernement de ne prendre aucune mesure à court terme.

La mise en oeuvre de la SNB, préalable à une réforme de la fiscalité

Les principes fondamentaux de la politique de préservation de la biodiversité étant incertains, une refonte de la fiscalité dans ce domaine serait peu pertinente, souligne le CGEDD. Celui-ci préconise de mieux définir le cadre politique avant d'initier toute réforme.

 
La fiscalité peu appropriée pour les grands aménagements La fiscalité apparaît peu appropriée pour limiter ou compenser l'impact des grands aménagements (routes, voies ferrées, lignes électriques, ports, aéroports, zones commerciales, industrielles, pavillonnaires…). Le CGEDD préconise un renforcement des normes applicables en matière de respect de la biodiversité lors de la construction mais aussi de l'exploitation de ces aménagements, notamment en généralisant le cadre réglementaire qui s'applique aux projets de transports linéaires (routes, voies ferrées, lignes électriques). Il faudrait ensuite définir un principe général de compensation écologique : il s'agirait de chiffrer les atteintes à la biodiversité causées par un aménagement et d'imposer au maître d'ouvrage ou à l'exploitant de les compenser.
 
Avant tout, les besoins de financement en matière de préservation de la biodiversité doivent être précisément déterminés : le niveau des recettes fiscales prélevées doit être en adéquation avec les besoins de financement. Par ailleurs, la question du financement doit également aborder l'évaluation de la valorisation des services écosystémiques et le coût des atteintes à ces services. Le CGEDD propose à la France de lancer une initiative diplomatique pour chiffrer, à l'échelle mondiale, le coût économique de l'inaction en matière de biodiversité, comme l'a fait le rapport Stern pour le changement climatique.

Ensuite, les zones géographiques nécessitant une intervention prioritaire doivent être mieux répertoriées. Or, les travaux de la trame verte et bleue ont pris du retard et les schémas régionaux de cohérence écologique ne devraient pas être publiés avant 2013. Et la cartographie qui devrait en déboucher pourrait ne pas être suffisamment fine pour identifier les priorités…

Autre impératif : hiérarchiser les différents leviers d'action mobilisables que sont la sensibilisation, la réglementation, la compensation, les incitations ou la fiscalité. Sur ce point, les différentes parties prenantes ne s'accordent pas. Cette étape est pourtant indispensable avant toute réforme fiscale.

Enfin, l'organisation institutionnelle de la préservation de la biodiversité n'est pas définie clairement aujourd'hui et il est nécessaire de définir le bon échelon d'action. Les compétences des collectivités s'enchevêtrent et ne permettent pas une action efficace, note la mission, qui considère que l'échelon régional apparaît le plus approprié pour conduire une politique cohérente de préservation de la biodiversité.

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