Professeur émérite à l’université de Limoges, président du Centre international de droit comparé de l’environnement (CIDCE), ancien vice-président du comité de respect des obligations de la Convention de Barcelone et de ses protocoles
En 1972, la communauté internationale, réunie à Stockholm pour la première conférence mondiale sur l'environnement, adoptait la fameuse déclaration de Stockholm. Celle-ci s'accompagnait de la création du Programme des Nations unies pour l'environnement (Pnue) dont le siège fut établi à Nairobi au Kenya. L'Organisation des Nations unies (ONU) installait ainsi symboliquement sa première institution en Afrique. Cela devait stimuler le continent africain, qui sera le premier à avoir reconnu le droit de l'homme à l'environnement dans la Charte africaine des droits de l'Homme et des peuples (1) après avoir adopté en 1968 à Alger, la Convention africaine pour la conservation de la nature et des ressources naturelles (2) . L'une des premières activités du Pnue fut de créer un programme spécial sur les mers régionales. Le premier plan d'action fut consacré en 1975 à la Méditerranée (Plan d'action pour la Méditerranée (PAM)). Il regroupait alors 16 États et l'Union européenne (UE). Dès 1976, le PAM fut accompagné d'un traité international : la Convention pour la protection de la Méditerranée contre la pollution signée à Barcelone le 16 février 1976 et entrée en vigueur le 12 février 1978.
Depuis lors, le programme du Pnue « mers régionales » s'est étendu à toutes les mers régionales de la planète, accompagné chaque fois d'une convention régionale. Il y a aujourd'hui 18 conventions régionales dont sept sont gérées par le Pnue. À la suite de la Conférence de Rio de 1992, la convention dite de « Barcelone » a fait l'objet d'amendements nombreux et importants, élargissant son champ d'application au milieu marin et au littoral en intégrant les principes approuvés à Rio. Elle s'applique même au-delà puisque le Protocole contre la pollution provenant de sources et activités situées à terre ou Protocole tellurique, s'applique sur tous les bassins versants aboutissant en Méditerranée, donc pour la France jusqu'au nord de Besançon. La Convention de Barcelone s'intitule désormais « Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée ». Elle fut signée le 10 juin 1995 et entrée en vigueur le 9 juillet 2004.
L'ORGANISATION DU SYSTEME DE BARCELONE
Comme toutes les conventions de mers régionales, celle de Barcelone est accompagnée de plusieurs protocoles spécialisés. Ils sont au nombre de sept : six sectoriels et un transversal sur le littoral.
Plusieurs ont déjà été amendés ou remplacés :
- prévention et élimination de la pollution par les opérations d'immersion effectuées par les navires et aéronefs ou d'incinération en mer (1976) (3) ;
- coopération en matière de prévention de la pollution par les navires et, en cas de situation critique, de lutte contre la pollution de la mer Méditerranée (1976) (4) ;
- protection contre la pollution provenant de sources et activités situées à terre (1980) (5) ;
- aires spécialement protégées et diversité biologique en Méditerranée (1982) (6) ;
- protection contre la pollution résultant de l'exploration et de l'exploitation du plateau continental, du fond de la mer et de son sous-sol (1994) (7) ;
- prévention de la pollution de la mer Méditerranée par les mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination (1996) (8) ;
- gestion intégrée des zones côtières de la Méditerranée (2008) (9) .
Ce que l'on appelle le système de Barcelone est constitué de plusieurs textes et de plusieurs institutions :
- le PAM, la Convention et ses sept protocoles accompagnés de sept centres techniques spécialisés ou centres d'activités régionales (CAR) répartis dans différents États parties à la Convention. Chacun de ces CAR (10) est responsable d'un protocole ou de thèmes communs. C'est ainsi qu'en France, à Marseille, le CAR appelé « Plan Bleu » présidé actuellement par Guillaume Sainteny est notamment chargé de la prospective, des indicateurs, des données et des études socio-économiques transversales ;
- le Pnue chargé du secrétariat de la convention et des protocoles, représenté à Athènes par une unité de coordination du PAM. Cette dernière fut confiée de 1994 à 2003 à Lucien Chabason et actuellement à Tatjana Hema ;
- la Conférence des Parties (COP) tous les deux ans ;
- le bureau des Parties ;
- les observateurs ;
- les 37 organisations non gouvernementales (ONG) partenaires ;
- les points focaux nationaux pour la convention et les protocoles ;
- le comité de respect des obligations ;
- la Commission méditerranéenne du développement durable (CMDD) instituée en 1996 (art. 4-2 de la Convention), organe consultatif original en raison de la participation paritaire de 36 membres représentants des Parties, des autorités locales, des acteurs économiques et des ONG.
Au final, on dispose d'un ensemble complexe et baroque avec des ressources et des capacités insoupçonnées et ignorées.
Avec toutes ses composantes, le système de Barcelone est original et exemplaire en tant que montage institutionnel régional. Il a la charge de préserver et développer durablement le patrimoine commun méditerranéen dans l'intérêt des générations présentes et futures, comme le dit le préambule de la Convention. Dès lors, son fonctionnement implique de très nombreuses relations croisées entre 22 Parties (11) .
L'originalité du système de Barcelone résulte également de données politico-économiques uniques au monde, mêlées à des données juridiques. Il s'agit d'un montage juridico-politique exceptionnel car il regroupe tous les États riverains de la Méditerranée, tant ceux du nord que ceux du sud, constituant ainsi un forum exceptionnel entre Europe, Afrique et Moyen Orient. Il faut y ajouter l'UE, en tant que personne juridique internationale habilitée par l'article 33-2 de la Convention à être Partie à cet ensemble.
Ainsi, l'environnement est un objet de négociations et de confrontations à la fois scientifiques et diplomatiques qui font s'asseoir côte à côte et partager des cafés et des repas : Turquie et Grèce, Israël, Syrie et Liban, Maroc et Algérie. J'avais moi-même été frappé de l'importance de l'environnement comme lieu de paix. Lors des négociations gouvernementales du Protocole sur la gestion intégrée des zones côtières, aucun État n'a demandé la suspension de ces négociations alors que l'on venait d'apprendre le matin même le bombardement du Liban par Israël en 2006. On doit aussi constater le fait que la Palestine participe à certaines réunions en tant qu'observateur. Le rapport du PAM, de la Convention de Barcelone et du Plan Bleu sur l'état de l'environnement et du développement en méditerranée de 2020 vise, dans ses données, l'État de Palestine alors que celui-ci n'est pas Partie à la Convention de Barcelone. Cette présence de fait de la Palestine confirme l'apport du système de Barcelone à la paix régionale fondée sur le réalisme géographique et environnemental, concrétisant le statut reconnu à l'ONU depuis 2012 de la Palestine comme un État non-membre.
La présence de l'UE comme Partie liée juridiquement par la Convention et ses protocoles conduit à ce que ces traités fassent partie du droit de l'UE, s'imposant aux huit États membres (12) de l'UE riverains de la Méditerranée. Sur le plan juridique, alors que la Convention de Barcelone n'a pas de juridiction propre pour sanctionner ses violations, elles peuvent l'être par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) lorsque ces violations proviennent (13) d'un des huit États membres de l'UE. Cela introduit dès lors une inégalité entre les États en ce qui concerne le contrôle de l'effectivité de la Convention : les États du nord de la Méditerranée sont plus contrôlés que les États du sud.
L'effectivité est une préoccupation constante du système de Barcelone, tant en ce qui concerne la lettre des textes que dans la pratique. Dans la Convention, on trouve douze fois la mention (14) selon laquelle il faut encourager l'application, mettre en œuvre, tenir compte ou assurer le respect de celle-ci. L'article 6 vise même une mise en œuvre « effective » et l'article 26 mentionne « l'efficacité des mesures ». Il en est de même dans les protocoles. Ce souci de l'effectivité du droit de l'environnement a été souligné en 2013 par une décision du Pnue (15) selon laquelle « il faut combattre le non-respect du droit de l'environnement en prenant des mesures pour augmenter l'effectivité des mécanismes d'application du droit en matière civile, administrative et pénale et des institutions ». Sur le plan pratique, ce contrôle de l'effectivité est assuré par plusieurs mécanismes. Les Parties ont l'obligation, selon l'article 26, de faire des rapports réguliers sur la façon dont ils appliquent la Convention et ses protocoles et sur les problèmes qu'ils rencontrent. Ces rapports doivent respecter un certain format (16) et sont remplis en ligne depuis 2015. La COP évalue le respect des engagements (article 27), sous l'œil critique des ONG partenaires du PAM. Depuis 2008, il existe un comité de respect des obligations (17) qui aide et conseille les Parties, évalue les rapports et reçoit les réclamations des États ou des ONG. Le secrétariat doit présenter à chaque Conférence des Parties un rapport faisant la synthèse des rapports nationaux en mettant en lumière les difficultés rencontrées.
La machinerie de Barcelone a été, est toujours, un modèle pour les mers régionales du monde. Une preuve supplémentaire récente est l'adoption d'un protocole relatif à la gestion intégrée des zones côtières, signé en 2008, qui a servi depuis lors de modèle pour des protocoles du même type dans d'autres mers régionales. Barcelone est un vrai laboratoire d'idées et d'actions nouvelles. Les nombreux rapports scientifiques et techniques produits par les différents CAR sont des trésors de données et d'innovations.
LES FAIBLESSES DU SYSTEME DE BARCELONE
On doit néanmoins identifier certaines faiblesses ou insuffisances qui touchent tous les acteurs concernés, et non pas uniquement le Pnue. Les États, qui sont les maîtres du jeu, n'ont pas toujours un rôle constructif. Lors des COP, ils se gardent bien de discuter des rapports nationaux, de peur de contrarier un autre État. Aussi, la COP risque de n'être qu'une grand-messe d'approbation de nombreux rapports techniques avec peu de débats de fond sur l'effectivité de la Convention. Le moment de rendre compte des activités dans la COP devrait être plus espacé, avec une COP tous les 3 ou 4 ans. Mais cela risquerait de démobiliser les administrations concernées.
Le comité de respect des obligations, qui n'a été créé laborieusement que 30 ans après l'entrée en vigueur de la Convention, s'est attelé à mettre au point une méthode d'évaluation (18) des rapports et des critères d'identification des cas de non-respect des obligations. Mais ce comité n'a pas réussi à susciter (19) de réclamations des ONG faute de ressources financières de fonctionnement suffisantes et faute d'information des acteurs concernés sur l'existence et le rôle de ce comité. La réclamation espagnole initiée en 2020 par une ONG de Murcia concerne la lagune côtière appelée Mar Menor. Cette action a été déclarée recevable par le comité et soumise à instruction. Le projet de recommandation du comité a été adopté en juin 2022 et transmis au gouvernement espagnol. Il devra être entériné par la COP 23 à Isola en Slovénie en décembre 2023. Cette procédure a déjà eu pour effet immédiat que l'UE se penche sur ce dossier et l'adoption par l'Espagne de la loi du 30 septembre 2022 accordant à la Mar Menor la personnalité juridique, accompagnée de la création de plusieurs organismes de gestion et de contrôle. Le comité, par sa composition, ne donne pas assez de place à des experts indépendants comme le Compliance Committee de la Convention d'Aarhus. Il a encore parfois du mal à faire entendre son point de vue. Ainsi, dans son rapport d'activité 2012-2013, il affirmait une évidence, à savoir que les États qui n'envoient pas leurs rapports violent l'article 26 de la Convention puisqu'ils sont obligatoires. Cette constatation n'a pas été reprise dans la décision de la COP approuvant ce rapport.
Quant au rôle des ONG partenaires, qui représentent la société civile, elles ne se mobilisent pas assez avant et pendant les COP pour faire pression sur les États. Elles ne sont probablement pas suffisamment et systématiquement informées et associées au nombre impressionnant de réunions organisées par le secrétariat et par les centres d'activités régionales. Une assemblée des ONG pourrait se réunir avant chaque COP pour coordonner leur action.
Enfin, on doit évidemment regretter que tous les protocoles n'aient pas encore été signés et ratifiés par les 22 Parties à la Convention. Aucun des protocoles en vigueur n'a été ratifié par l'ensembles des Parties contractantes à la Convention. Il manque une ratification pour l'entrée en vigueur de l'amendement de 1995 au protocole sur les immersions. Les protocoles « offshore », « déchets dangereux » et « gestion intégrée des zones côtières » ne sont ratifiés que par environ un tiers des 22 Parties. Si l'on ajoute que l'obligation d'envoi des rapports n'est respectée que par 12 Parties pour le rapport portant sur 2018-2019, on doit constater, soit une négligence bureaucratique dommageable, soit une faible volonté politique de rendre effectif le système de Barcelone. Néanmoins, lors des COP, une certaine unanimité se fait jour, les États participant même en faveur de décisions concernant des protocoles auxquels ils ne sont pas encore Parties.
Quelles que soient ses faiblesses, ce formidable outil de droit international de l'environnement reste toujours actif et imaginatif. Les rapports et travaux scientifiques, l'adoption de divers plans régionaux et de stratégies prouvent que les agents et consultants qui travaillent au sein des diverses instances du système de Barcelone sont engagés avec énergie au service du patrimoine commun naturel et culturel des peuples de la Méditerranée. Une communication plus accessible et un engagement renouvelé des élus locaux et nationaux devrait contribuer à mieux garantir l'efficacité du système de Barcelone.
CONCLUSION
Quelques décisions importantes des deux dernières COP traduisent la vitalité de l'institution. Le rapport de la 22ème COP à Antalya (Turquie) en décembre 2021 comporte 987 pages, preuve du dynamisme du système de Barcelone. Ont été adoptées 19 décisions incluant des amendements aux annexes à plusieurs protocoles, et au Plan régional pour la gestion des déchets marins en Méditerranée, à l'heure où le Pnue ouvre des négociations internationales pour un traité sur les plastiques. Déjà, lors de la COP 21 à Naples en 2019, la décision IG.24/11 traitait de l'élimination progressive des sacs plastique à usage unique. On remarquera surtout la décision IG.25/14 de la COP 22 décidant de proposer à l'Organisation maritime internationale (OMI) d'imposer juridiquement aux 30 000 navires par an circulant dans la mer Méditerranée une limitation de leurs émissions atmosphériques en classant cette mer comme zone de contrôle des émissions d'oxyde de soufre en vertu de l'annexe VI de la convention sur la prévention de la pollution par les navires (Marpol). Cette proposition a été approuvée par l'OMI s'imposant ainsi à tous les navires, même ceux dont le pavillon relève d'Etats non méditerranéens. Ce bel exemple de coopération entre deux conventions sur l'environnement entrera en vigueur le 1er mai 2025. Il est remarquable de constater, au-delà du formalisme juridique des traités, que cette décision a été préparée par un comité technique d'experts représentants les 22 Parties à Barcelone, y compris les sept États n'ayant pas ratifié le protocole visé sur les situations critiques.
La COP 21 de Naples en 2019 a, pour la première fois au sein d'une convention sur l'environnement, introduit un outil (20) nouveau pour évaluer son effectivité au moyen d'indicateurs juridiques en adoptant plusieurs décisions en la matière. Une expérimentation (21) a été réalisée par le Plan Bleu avec le concours du Centre international de droit comparé de l'environnement (CIDCE). Cette innovation a recueilli l'accord des États et des ONG membres de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) en approuvant la résolution 050 (22) lors du congrès mondial de l'UICN à Marseille en 2021. Toutes ces initiatives traduisent, malgré les obstacles et les lourdeurs, le dynamisme du système de Barcelone et sa capacité à mobiliser les parties prenantes. Il reste au niveau national un gros travail de sensibilisation et d'information pour sortir le système de Barcelone de l'entre-soi du cercle restreint des experts.
