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Actu-Environnement

“ Le problème historique des agences de l'eau, c'est l'irresponsabilité des élus ”

Alors que la France célèbre les 50 ans de la loi de 1964 sur l'eau, Bernard Barraqué, directeur de recherches émérite au CNRS et membre du conseil scientifique du comité d'histoire du ministère de l'Ecologie, pointe pour Actu-Environnement la cause du blocage de cette politique.

Interview  |  Eau  |    |  Laurent RadissonActu-Environnement.com
Environnement & Technique N°342 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°342
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“ Le problème historique des agences de l'eau, c'est l'irresponsabilité des élus ”
Bernard Barraqué
Directeur de recherches émérite au CNRS
   

Actu-Environnement : Quel bilan faire de 50 ans de la politique de l'eau ?

Bernard Barraqué : Le système a été critiqué comme étant devenu opaque. Mais il ne faut pas faire des agences de l'eau les boucs émissaires des injonctions contradictoires imposées par l'Etat et les élus. Ces derniers ont fait sortir les agences de l'eau de leur mission première qui était la préservation de la ressource en eau pour les faire intervenir, à la place de l'Etat, dans le financement des services publics d'eau et d'assainissement. Depuis le début, les élus sont en situation d'irresponsabilité. Non pas dans leur rôle de gestion des services publics, mais du fait que les collectivités qu'ils dirigent ne paient pas elles-mêmes les redevances alors qu'elles reçoivent les aides des agences de l'eau. Contrairement à ce qui se passe dans les agences de l'eau de la Ruhr (Allemagne), qui ont directement inspiré les nôtres.

AE : Comment l'expliquez-vous ?

BB : Tout s'est joué du temps de de Gaulle. Les élus locaux, assimilant la régionalisation à une centralisation, étaient majoritairement opposés à la création des agences et au paiement des redevances. Le compromis qui a été trouvé en 1974, qualifié du terme mystérieux de "contre-valeur", a été de considérer les aides des agences comme un service rendu et de faire glisser les redevances, avec les charges d'assainissement, dans les factures d'eau payées par les usagers. Puis, on a multiplié les redevances par des coefficients pour pouvoir financer les réseaux d'égout à la place de l'Etat. Au final, les usagers domestiques payent donc plus de 80% des redevances alors qu'ils ne sont pas aidés directement. En revanche, plus de 70% des aides vont aux services collectifs dirigés par les élus.

AE : La nature juridique des redevances pose-t-elle problème ?

BB : C'est le fond du problème, car, aujourd'hui comme en 1964, nous sommes enfermés dans une définition arbitraire de la parafiscalité. Face à l'explosion de celle-ci après la guerre, et à l'intervention de l'Etat dans l'économie, le Premier ministre de l'époque, Michel Debré, a imaginé une dichotomie "privé/public" : d'un côté, les redevances pour service rendu, correspondant à une action économique de l'Etat, et devant être gérées par des EPIC ; de l'autre, les impositions de toute nature, confiées à des EPA, et qui doivent être soumises au Parlement tous les ans (art. 34 de la Constitution). Le compromis du Sénat de 1964 a été de choisir la voie du service rendu, pour que les comités de bassin puissent adopter des budgets sur une base quinquennale, sous la tutelle des ministères de l'Environnement et des Finances. Or, les agences étaient des EPA. En 1967, le Conseil d'Etat a refusé de trancher et a estimé qu'il s'agissait d'une parafiscalité sui generis. Cet avis ouvrait potentiellement la voie, souhaitable à mon sens, à la création d'une parafiscalité particulière pour la gestion du "patrimoine commun". Il aurait cependant fallu modifier en ce sens l'article 34. Pire encore, en 1983, au moment où on allait davantage dans le sens du service rendu en obligeant les agences à financer les réseaux d'égout, le Conseil constitutionnel a jugé que les redevances étaient des impôts et qu'il n'y avait pas de "service rendu".

AE : Qu'est-ce que cela implique ?

BB : Depuis, une épée de Damoclès est suspendue au dessus des agences, qui sont dans l'inconstitutionnalité. Cela a conduit les gouvernements successifs à bloquer les projets de modernisation passant par la création de nouvelles redevances. Reprenant, en mode mineur, les dispositions d'abord proposées par le gouvernement de Lionel Jospin (inclure les redevances dans la TGAP), la loi sur l'eau de 2006 a entériné le choix du Conseil constitutionnel : elle a admis le contrôle annuel du Parlement, ouvrant ainsi la voie à une budgétisation des redevances et à la possibilité pour Bercy de prélever une partie de ce que les usagers ont payé dans leurs factures. Ce que l'on constate aujourd'hui. Les élus qui se plaignent maintenant n'avaient-ils pourtant pas été prévenus ?

AE : Quelles peuvent en être les conséquences ?

BB : Déjà, on a décidé il y a 15 ans que les agences étaient des établissements publics de l'Etat, ce qui n'est pas évident, mais qui conduit la Commission européenne à considérer leurs aides comme des aides d'Etat et à vouloir les limiter. Mais le pire est à venir : puisque les redevances sont des impôts, on peut envisager qu'une action de groupe soit lancée contre le paiement des redevances dans les factures d'eau par des citoyens estimant, à tort ou à raison, être grugés. Cela conduirait à la fin des agences ! Ou, à l'inverse, je l'espère, à la remise en ordre de l'ensemble du système en sortant de la dichotomie actuelle. Les agences ont été faites pour financer des travaux d'intérêt commun et, davantage encore avec la directive cadre, il leur faut une assise correspondant à cette vocation "territoriale, communautaire et subsidiaire". Mais dans ces temps de soumission à la logique néo-libérale de la Commission européenne, ces paroles peuvent-elles être entendues d'une haute fonction publique qui ne comprend rien au "bien commun" ?

AE : Mais, au final, les aides reçues par les collectivités bénéficient pourtant bien aux usagers ?

BB : Certes, mais notre politique, faute de modernisation confiante des agences, n'est pas assez tournée vers la gestion intégrée et participative. Il est commode pour les élus de laisser augmenter les redevances pour bénéficier de plus d'aides. Et, alors que le chiffre d'affaires des services d'eau fait des élus responsables les titulaires de l'usage de l'eau de loin le plus important, ils n'ont pas l'attitude offensive qu'ils devraient avoir vis à vis des autres usages. Sur les captages d'eau potable, par exemple, ils ne vont guère négocier avec les agriculteurs et ils ne font généralement pas assez pression sur les préfets pour appliquer l'article 21 de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques. Ils préfèrent remplacer la lutte contre la pollution à la source par des usines de traitement qui coûtent plus cher.

AE : Que préconisez-vous ?

BB : Il faudrait compenser les agriculteurs pour les services éco-systémiques qu'ils pourraient fournir, mais dans des "contrats armés" (ex. : le "paiement sur résultats" des Néerlandais). Il faut les aider à se reconvertir vraiment et pas seulement dans "l'éco-intensif" qu'on nous a servi au colloque des 50 ans. Donc, il faut à la fois de l'argent et une police de l'eau moins laxiste. Il faut soutenir les véritables changements et non les "mesurettes" comme la plupart des mesures agro-environnementales. Les élus locaux seraient toutefois mieux placés s'ils étaient d'abord plus transparents sur ce qui impacte le plus le prix de l'eau chez eux : l'assainissement et l'épuration, au niveau voulu par la directive eaux résiduaires urbaines de 1991.

AE : Quid des industriels dans ce système ?

BB : Ils contribuent pour 15% du produit des redevances et en reçoivent 14%, la différence étant absorbée par les frais des agences. Ils s'en sortent donc bien et il serait injuste de dire qu'ils grugent les autres. Toutefois, il faut s'occuper des (micro)polluants émergents ou orphelins, comme les PCB au fond des rivières par exemple. Il faudrait créer de nouvelles redevances mais il n'y a pas de volonté politique. Au minimum, faudrait-il accumuler de quoi nettoyer les pollutions au moment de la fermeture des sites industriels.

AE : La composition actuelle des comités de bassin pose-t-elle problème ?

Je ne suis pas contre le "quatrième collège" et il suffit d'un décret : qu'attend-on ? En revanche, ce n'est pas la quantité de représentants de telle ou telle catégorie d'usagers qui compte, mais leur qualité. Dénoncer les industriels, et les agriculteurs avec, n'est pas suffisant. Si les "alter" venaient à s'exprimer plus violemment dans les comités de bassin, ils pourraient aboutir au départ des industriels, alors que la persuasion et l'apprentissage collectif sont au cœur de cette démocratie participative. Elle n'est pas sans reproches, mais nous n'avons pas à en rougir par rapport aux expériences de budgets participatifs vantées par ces mêmes "alter" au Brésil.

Réactions13 réactions à cet article

 

Bonjour,

Le rappel historique de Bernard Barraqué est le bienvenu, mais le bilan se rapproche malheureusement d’un constat d’échec. Constat formulé depuis des années avec une inquiétante constance par le défunt Haut conseil du secteur public, la Cour des comptes, le Conseil d’Etat, le CAS (aujourd’hui France stratégie), et, dernier épisode en date, le sévère diagnostic formulé par la mission d’évaluation CGDD/IGF dans le cadre de la MAP, dit « Groupe Levraut ».

Qu’en est-il advenu ? Rien. Aucune réforme, même minime, à la faveur des « alternances » Batho, Martin, Royal… Le projet de 4ème collège usagers ayant été enterré par un groupe fantoche du Comité national de l’eau…

L’auteur a raison de souligner « l’irresponsabilité » des élus, sous l’angle du maniement des redevances perçues via la facture d’eau des usagers domestiques, ce qui les exonère par trop facilement de veiller à leur bonne utilisation, au profit du financement des projets des collectivités locales, des industriels et des agriculteurs, qui bénéficient massivement d’une péréquation dont la constitutionnalité pose effectivement toujours problème.

Au-delà, il minore la dérive d’un système qui a peu à peu substitué la seule défense des intérêts bien compris d’acteurs dominants et organisés (la FNSEA, les industriels, énergéticiens, entreprises de l’eau et collectivités locales), au détriment de l’intérêt général.

Marc Laimé | 03 novembre 2014 à 07h50
 
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Ceci avec un résultat désastreux pour la préservation de la qualité des ressources en eau, une fuite en avant dans le curatif, un gaspillage colossal d’argent public et une « gouvernance » dévoyée. Voir le chapitre dédié au financement des politiques publiques de l’eau dans le « rapport Levraut » précité, qui se déclare dans l’incapacité de retracer les flux financiers de cette politique, et l’évaluera donc « à dire d’expert »…

Au final un système à bout de souffle, que personne ne veut réformer, tant il procure des rentes de situation indues à ceux qui l’ont « capturé », mais à persévérer dans l’erreur les sanctions viendront, comme ne manqueront pas de nous le rappeler la DG Environnement et la CJUE…

Par ailleurs, plus grave encore, le système Agences encourt aussi dans la période le risque d’un dèlitement sournois (jusqu’à la balkanisation ?), avec l’irruption de nouvelles compétences territorialisées (Gemapi, protection des captages, métropoles…) et des signaux très clairs de « déclassement » dans l’ordre des priorités gouvernemental, avec le prélèvement programmé dès le PLF 2015 dans les « poches profondes » des Agences…

Sous cet angle la mise au point de Bernard Barraqué est d’autant plus bienvenue, tant l’ordonnancement du « 5O ème anniversaire », son indigence, lui a conféré les atours d’une cérémonie funèbre.

Marc Laimé | 03 novembre 2014 à 07h52
 
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J'ai quand même assisté par le passé (2009)à une manifestation dans les landes (pays de la culture intensive du maïs )de paysans qui voulaient faire baisser le prix de l'eau qu'ils consommaient ou plutôt qu'ils gaspillaient (et polluaient) et qu'ils trouvaient trop chère!!!
Doute de rien ces gens là

lio | 03 novembre 2014 à 09h54
 
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Gaspillage de la ressource, peur des élus de faire payer au prix juste, ceux
qui utilisent 80% de la ressource (agriculteurs intensifs et industriels) et qui payent que 20% de celle ci, alors que le citoyen lambda, consommateur utilise 20% de la ressource et en paye 80%.La justice est où!!.Pour préserver justement la ressource, faisons payer les pollueurs. Pollueurs - Payeurs.

castaneus | 04 novembre 2014 à 09h12
 
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castaneus: "les industriels contribuent pour 15% du produit des redevances et en reçoivent 14%, la différence étant absorbée par les frais des agences"
A part l'aversion contre l'industrie, par quoi est justifiée votre charge contre les méchants industriels?

Albatros | 04 novembre 2014 à 11h14
 
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Une question continue à hanter mon esprit : comment se fait-il qu'en 2014 il y ait encore en France des communes qui rejettent leur eaux usées directement à la rivière ou à la mer, et certaines de ces communes sont loin d'être pauvres ?

Roland Brucker | 04 novembre 2014 à 11h31
 
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@ albatroll
Concernant l'industrie ce que vous dites est peut être vrai, mais ce n'est vraiment pas volontaire

JCC | 05 novembre 2014 à 20h37
 
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JCC, je ne comprends pas votre intervention et je réprouve la déformation méprisante de mon pseudo. Vous n'aimez pas l'industrie, je le constate, mais ce n'est pas une raison de dire n'importe quoi.
Non, l'industrie n'a pas inspiré l'évolution des agences mais en tous cas, l'industrie (enfin celle qui reste) traite bien mieux ses effluents que les collectivités, c'est un fait établi qu'il est utile de rappeler.
Aujourd'hui, pour faire court, les agences de l'eau ne sont pas en capacité de dépenser tous les crédits potentiels qu'elle pourraient distribuer faute de projets correctement ficelés notamment de la part desdites collectivités (les élus sont absolument ignares en matière d'assainissement et ce ne sont pas des projets qui se voient; ils les considèrent donc inutiles pour leur réélection).
Il est parfaitement normal que ce pactole revienne directement dans le budget de l'Etat car à défaut, il serait mal utilisé (placé on ne sait où, voir l'exemple de l'organisme eco-emballages, tellement vertueux).

Albatros | 06 novembre 2014 à 19h32
 
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Bonjour

En tant que particulier je viens de payer 4000 € (enfin en 40 mensualités car je n'ai plus les moyens!) le raccordement de ma maison au tout à l'égout et au réseau d'eau en passant chez mon voisin sinon c'était plus de 20000€! Bien sûr tout ça c'était une fois la maison construite! A mon dépôt de permis personne ne m'avait dit que étant en plein Foix, préfecture de l'Ariège je devrais payer autant pour un service que je pensais public car il s'agit bien sûr de réseau public pas de réseau privé! Et bien sûr en tant que consommateur plus que responsable, ma consommation d'eau étant minime, je vais payer 3/4 de taxe et d'abonnement à vie! L'irresponsabilité des élus oui, ça me parle! Surtout quand je vois les innombrables erreurs de facturation, le nombre d'employés du dit SMDEA, le service administratif approximatif, les erreurs techniques et surtout la "proximité" d'élus pas très convaincants au niveau de la gestion! Après tout, c'est ces c. d'utilisateurs qui vont payer...Irresponsables, oui!
Alors si quelqu'un vers ici lance une action de groupe,vous pouvez compter sur moi sans probléme!
A bon entendeur...

Fabrice | 09 novembre 2014 à 18h17
 
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90% de la pollution est due à l'agriculture, à l'industrie et au Tout à l'égout lui-même ! Et les élus envoient les blindés de VEOLIA (ou c'est VEOLIA qui envoie les élus et leurs blindés?) jusqu'aux fonds des campagnes (là où l'ANC fonctionne bien) pour étendre le tout à l'égout (qui ne fonctionne pas), et donc aggraver la pollution et mettre encore plus en danger l'écosystème et la ressource en eau.
Notre association eauxvivantes envisage un contentieux de groupe d'ici 1 à 2 ans

EVA | 30 novembre 2014 à 18h26
 
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EVA, je vous soutiens inconditionnellement pour stopper le déploiement irraisonné des réseaux là où ils ne sont pas nécessaires (je connais nombre de ruraux possédant des fosses en parfait fonctionnement). Que Veolia et consorts se concentrent sur la maintenance des réseaux existants (tant ceux de l'assainissement que ceux de l'eau potable), dont la vétusté est scandaleuse.

Albatros | 01 décembre 2014 à 12h13
 
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Concernant le traitement des eaux usées des campagnes profondes en obligation d'assainissement individuel.
Des services publics ont été créés (les SPANC) pour veiller à ce que toutes les eaux usées de ceux qui ne peuvent profiter d'un assainissement collectif, n'engendrent pas de pollution.
Une très bonne chose évidemment.
Les ruraux paumés de la campagne profonde ont donc tout payé pour avoir une installation correcte : investissements, fonctionnement, vidanges...
Les agents des services publics n'ayant plus assez de contrôles à faire une fois les installations contrôlées, on pouvait s'attendre à une remise à plat des SPANC et que nombre d'entre eux disparaissent faute de contrôles à faire permettant les mises en recouvrement pouvant équilibrer leur budget.
Pas du tout. Il est décidé de garder en place tel quel ce service dit public et tout simplement d'inventer une redevance annuelle qui multiplie plusieurs fois la redevance qui était demandée après le contrôle de bon fonctionnement à intervalle légal maximum de 10 ans.
Ces ruraux paient donc tous les ans des services rendus inexistants dont la seule finalité est de maintenir en place ce service public qu'on peut considérer en situation de faillite par manque de contrôles à faire et à facturer.
Vu que ça ne concerne que les 5 millions d'installations de ruraux paumés, sans possibilité de nuisances, minoritaires donc inintéressante en terme de voix, ce scandale pour ne pas dire ce racket perdure sans soulever de vagues.

micocharly | 04 décembre 2014 à 10h50
 
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micocharly exprime de façon limpide la situation scandaleuse qui revient à maintenir les SPANC qui ne servent à strictement rien et qui auraient dû être dissous une fois leur mission utile accomplie.
Mais nous sommes en France, pays exemplaire.

Albatros | 04 décembre 2014 à 18h19
 
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