Pour les exploitants d'installations classées (ICPE) peu vertueux, la vie est belle en Bourgogne-Franche-Comté, en Corse, en Guadeloupe, Guyane, Martinique ou encore Mayotte. Dans ces régions, en effet, aucune procédure de sanction administrative ou pénale n'a été mise en œuvre durant l'année 2016, dernière année dont les chiffres sont publics. En revanche, cinq régions dépassent les dix procédures sur un total d'arrêtés de mise en demeure s'élevant à 2087 au plan national. Il s'agit de La Réunion, de l'Ile-de-France, de la Bretagne, d'Auvergne-Rhône-Alpes et de la Nouvelle Aquitaine.
Ces chiffres sont issus de la direction générale de prévention des risques (DGPR), direction du ministère de la Transition écologique en charge de contrôler l'application de la réglementation des ICPE et de piloter les services d'inspection. Ils ont été analysés par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) dans un rapport (1) sur l'utilisation des sanctions introduites par l'ordonnance du 11 janvier 2012 réformant les polices de l'environnement. Ce texte a introduit de nouveaux régimes de sanctions ou de nouvelles procédures avec, au plan pénal, la transaction et l'audition pénales, et, au plan administratif, l'amende et l'astreinte administratives. Ces dernières sont venues s'ajouter à la consignation, aux travaux d'office, à la suspension d'activité, à la fermeture de l'installation et à l'apposition de scellés.
Sanctions très variables selon les procédures
"Les variations entre départements résultent de considérations plus ou moins objectives", observe le CGEDD, qui omet toutefois de mentionner le nombre très variable d'installations selon les régions. Les services de l'Etat disposent d'une marge de manœuvre importante dans le choix des procédures qu'ils souhaitent mettre en œuvre pour sanctionner une non-conformité, même si des critères de choix entre les différentes sanctions semblent se dessiner progressivement sous l'impulsion des services qui mettent réellement en œuvre l'ordonnance de 2012. Or, les sanctions sont très variables selon que l'on fait appel à telle ou telle procédure.
Ainsi, pour les non-conformités visées par l'article R. 514-4 du code de l'environnement (2) , le montant de l'amende pénale s'élève à 1.500 euros alors que le montant est de 15.000 euros pour l'amende administrative. "Afin de rendre la transaction pénale réellement dissuasive, il pourrait être opportun de relever significativement le montant maximum de l'amende associée pour certaines non-conformités, par exemple pour un défaut d'autorisation, et de dépénaliser les autres non-conformités au motif que l'amende administrative peut être une alternative crédible", suggère le CGEDD.
Difficultés dans la chaîne de traitement interne des dossiers
Des disparités peuvent également s'expliquer du fait des difficultés rencontrées dans la chaîne de traitement interne des dossiers, pointent les auteurs de la mission. Ceux-ci mentionnent la complexité de la saisie des informations nécessaires à la demande de recouvrement des amendes. Complexité qu'aurait atténuée certains services comme la Driee (3) Ile-de-France qui a élaboré une fiche navette facilitant ce travail. Le rapport évoque également des modes d'organisation interne différents selon les Dreal qui pourraient jouer sur l'hétérogénéité des sanctions.
La difficulté de certains services à appréhender les changements liés à de nouvelles procédures, en particulier en matière d'identification du destinataire de la sanction ou de justification des montants des amendes, est également mise en cause. Difficulté qui pourrait s'expliquer par des contraintes d'effectifs dans les directions départementales de la protection des populations (DDPP) et les petites directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) qui auraient du mal à maintenir des compétences spécifiques. A contrario, certains services ont su optimiser les pratiques comme la Deal de La Réunion qui recouvre chaque trimestre les astreintes afin de renforcer leur caractère dissuasif et l'effectivité de la sanction. Les difficultés rencontrées par les services retardataires pourraient passer par des échanges d'expérience et des formations, une supervision ou la désignation d'un référent, suggère le CGEDD.
"Plus délicates à régler sont les difficultés qui ressortent de la conception que les agents ont de leur rôle et de la bonne conduite des procédures", pointe le rapport, qui vise là les services qui en restent au stade des mises en demeure. "Au regard de l'intérêt que d'autres services voient dans les sanctions nouvelles, il est permis de s'interroger", taclent les auteurs, qui réclament des consignes de la part de la DGPR.
Hétérogénéité des relations avec les parquets
En matière de sanctions pénales, les fluctuations peuvent s'expliquer du fait de l'hétérogénéité des relations avec les parquets. Dans certains cas, soulignent les auteurs de la mission, les services craignent que leur engagement dans les procédures pénales ne soit pas suivi d'effet, ce qui peut "conduire à ne pas mettre en œuvre les poursuites pénales alors que le contexte le justifierait".
Les poursuites pénales se révèlent davantage mises en œuvre si un protocole local avec les parquets est signé, à l'image de celui qui a été finalisé en Bretagne concernant les procédures pénales en matière d'ICPE agricole. La Dreal bretonne, tout comme la Driee Ile-de-France et la Dreal Centre-Val-de-Loire, ont élaboré une note de doctrine à l'attention de leurs unités départementales et des DDPP, en charge des élevages et des installations agro-alimentaires.
Dans les autres régions, l'approche semble plus expérimentale. "Il semble donc que peu de services aient replacé les apports de l'ordonnance de 2012 dans un cadre stratégique complet", conclut le CGEDD. D'où ses recommandations portant sur la production par la DGPR de lignes directrices et la généralisation de protocoles locaux avec les parquets pour répondre aux orientations précises des inspecteurs des installations classées concernant la mise en œuvre des poursuites pénales.
