Les importantes ressources financières dont disposent les agences de l'eau (2,2 Md€ en 2013) ne sont pas employées de manière optimale au regard des objectifs de la politique de l'eau. C'est ce qui ressort du rapport annuel (1) que la Cour des comptes a présenté ce mercredi 11 février, à la suite de contrôles effectués sur les six agences de l'eau entre 2007 et 2013.
En cause ? La prédominance d'intérêts catégoriels dans les bassins, un éloignement du principe pollueur-payeur dans la fixation des redevances, et une sélectivité insuffisante dans l'attribution des aides.
Une gouvernance à revoir
"Alors que l'Etat seul assume la responsabilité de la politique de l'eau, les modalités d'attribution des aides versées par les agences ainsi que le taux de la plupart des redevances qu'elles perçoivent sont définis par des instances dans lesquelles il est minoritaire", pointe la Cour des comptes, faisant allusion à la composition des comités de bassin, des conseils d'administration des agences de l'eau et des commissions des aides.
La réforme intervenue en juin dernier n'a que faiblement amélioré la représentativité du collège des usagers, caractérisée par une surreprésentation des usagers agricoles et industriels, relèvent les magistrats. Ainsi, dans les bassins où la pollution agricole est forte (Adour-Garonne, Loire-Bretagne), les représentants du secteur agricole constituent plus du tiers du collège, avec un quasi-monopole de la FNSEA. Dans le bassin Seine-Normandie, les entreprises représentent même 64% des usagers au sein du conseil d'administration.
En ce qui concerne le montant des redevances, la Cour relève que les taux les plus bas sont paradoxalement fixés dans les bassins où les pressions exercées sur l'eau sont les plus fortes. Ainsi, dans le bassin Rhône-Méditerranée, le montant de la redevance "prélèvement" liée à l'irrigation ne représente que 3% du montant total de cette redevance, alors que l'irrigation est à l'origine de 70% des prélèvements en eaux de surface. Autre exemple emblématique : la redevance pour pollution non domestique acquittée par l'entreprise "Rio Tinto" de Gardanne, qui rejette des boues rouges au large de Cassis, devrait s'célever à 2,5 millions d'euros au titre de 2014, alors que ce montant aurait dû être de 13 millions si le taux n'avait pas été fixé au quart du plafond légal par le comité de bassin. La solution proposée par la Cour ? Fixer des taux plancher pour les redevances afin d'"éviter que certains prélèvements ou pollutions soient pratiquement exonérés de toute redevance".
87% des redevances supportées par les usagers domestiques
Les redevances perçues par les agences se sont en effet "éloignées du principe pollueur-payeur depuis 2007", estime la Cour. Tant et si bien qu'en 2013, 87% des redevances perçues étaient supportées par les usagers domestiques et assimilés (et même 92% en Seine-Normandie), 6% par les agriculteurs et 7% par l'industrie. Si ce déséquilibre pouvait encore se justifier dans le passé en raison de la mise aux normes des stations d'épuration urbaines bénéficiant surtout aux usagers domestiques, la contribution de ces derniers devrait maintenant baisser au profit de celle des agriculteurs et des industriels. "Or, les efforts de rééquilibrage dans le 10e programme d'intervention des agences sont restés de faible ampleur", constatent les auteurs du rapport.
Ceux-ci estiment même que la loi sur l'eau et les milieux aquatiques (Lema) a constitué "un recul" en la matière. Ainsi, dans le bassin Loire-Bretagne, le plus concerné par la pollution aux nitrates, les redevances versées par les agriculteurs ne représentent que 10% du montant total des redevances en 2013, dont 0,6% seulement au titre de l'élevage. Entre 2007 et 2013, le montant de la redevance acquittée par les éleveurs a même diminué de 84% dans les bassins Rhône-Méditerranée et Corse. Les préconisations de la Cour ? Majorer le taux de cette redevance dans les zones vulnérables aux nitrates, en particulier pour les élevages ayant fait l'objet d'une sanction administrative.
Quant à la création de la redevance pour pollution diffuse, la Cour estime qu'il s'agit d'un progrès mais tempère immédiatement cette appréciation en soulignant qu'elle ne représente que 5 à 6% du prix de vente des produits phytosanitaires et qu'elle oublie de taxer les engrais azotés. Ce qui réduit de beaucoup son caractère incitatif.
Par un communiqué publié le 10 février, par lequel elle indique soutenir les recommandations de la Cour, Ségolène Royal précise qu'elle a demandé "un état des lieux par grands types d'acteurs (industriels, agriculteurs et particuliers) pour s'assurer du respect du principe pollueur-payeur".
La pollution masquée des petits sites industriels
"Les redevances acquittées par l'industrie ont diminué en moyenne de 15% entre 2007 et 2013", révèle également la Cour. La raison ? La réforme de la redevance pour pollution d'origine industrielle par la Lema, explique-t-elle, a eu pour effet de "masquer la pollution réelle des petits sites industriels" et de soustraire certaines activités saisonnières à la redevance pollution. Cerise sur le gâteau, de nombreux sites industriels ne respectent pas l'obligation de mise en place d'un suivi régulier des rejets. Sont ainsi pointées du doigt, dans le bassin Rhin-Meuse, les centrales nucléaires de Chooz et de Fessenheim, la centrale thermique de Blénod, de même que Rhodia Opérations.
Mais les apports de la Lema en matière de redevance "prélèvement" ne trouvent pas davantage grâce aux yeux de la Cour, qui pointe plusieurs dysfonctionnements : des exemptions non pertinentes comme celle bénéficiant à l'aquaculture, l'estimation forfaitaire de l'irrigation gravitaire, l'exonération de majoration dans les zones de répartition des eaux pour les irrigants regroupés au sein d'organismes uniques de gestion collective de la ressource en eau (OUGC), ou encore le calcul approximatif de l'assiette des redevances.
Une attribution des aides peu transparente
Les sages de la rue Cambon pointent également "l'insuffisante transparence des décisions d'aide financière". D'autant qu'ils constatent une grande hétérogénéité entre agences, qu'il s'agisse du type d'aide (subventions ou avances) accordé ou des taux pratiqués. L'agence Seine-Normandie fait ainsi figure de mauvais élève pour les prêts qu'elle a accordés à Eurodisney (13,5 M€), au Forum mondial de l'eau de Marseille (2,5 M€), ainsi qu'à l'Institution interdépartementale des barrages-réservoirs de la Seine (2,8 M€).
C'est pourquoi la Cour recommande-t-elle de généraliser la publication des décisions d'attribution des aides et la liste de leurs bénéficiaires. Mais aussi de mettre en place un dispositif de prévention des conflits d'intérêt, les membres des instances de gouvernance pouvant être également les bénéficiaires des subventions. Ségolène Royal indique avoir demandé la publication sur internet des aides attribuées depuis le 1er janvier 2013 "avant la fin du mois". "La prévention des conflits d'intérêt sera par ailleurs renforcée par de nouvelles règles qui seront édictées avant l'été par décret", ajoute la ministre de l'Ecologie.
Le rapport déplore également la trop faible réorientation des aides vers le "grand cycle de l'eau" (milieux aquatiques, protection des aires de captages, etc.), la collecte et le traitement des eaux usées gardant un poids prépondérant. Il estime également "discutables" les modalités d'attribution des aides : rareté des analyses économiques préalables, non-respect des règles d'attribution pourtant définies par les agences elles-mêmes, qui a conduit, par exemple, au versement indu de 447.000 euros à la communauté d'agglomération belfortaine.
D'où la recommandation de la Cour de doter les agences d'outils communs pour analyser les dossiers de demandes d'aides. Mais aussi d'améliorer la sélectivité des aides en les recentrant sur les opérations figurant dans les plans d'action opérationnels territorialisés (PAOT), en excluant les projets en retard sur la réglementation, ceux ne relevant pas des objectifs prioritaires de la politique de l'eau, ou encore les aides accordées à des industriels sans demande de garantie.
Comme le résume la Cour par un euphémisme, "un important effort doit être accompli sur la collecte des redevances et sur les modalités d'attribution des aides, pour rendre les unes plus équitables et les autres plus sélectives". Cet effort passe par le renforcement du rôle de l'Etat pour encadrer les pratiques des agences, précise-t-elle. Une conclusion… qui figurait déjà dans son rapport de 2010.
