L'évaluation environnementale est un processus global comprenant d'une part, l'élaboration par le maître d'ouvrage d'une évaluation des incidences sur l'environnement de ses projets ou plans/programmes (étude d'impact dans de nombreux cas), et d'autre part, la réalisation de consultations (dont font notamment partie les enquêtes publiques et l'avis des autorités environnementales). Enfin, le processus intègre, logiquement, l'examen par l'autorité décisionnaire des informations contenues dans l'étude d'impact et recueillies dans le cadre des consultations¹. Depuis une dizaine d'années, le champ de l'évaluation proprement dite, ainsi que celui des consultations, n'ont cessé de se réduire pour les projets privés et publics. Désormais, nous n'avons plus affaire à une régression, mais à une destruction du droit de l'environnement. D'autant plus que cette situation se double de graves atteintes au droit au recours, lequel fonde pourtant non seulement notre droit mais aussi notre démocratie.

Très tôt des discours enflammés pour la sauvegarde de la nature et de l'homme

Des discours contraires aux faits n'ont eu de cesse de s'épancher sur l'importance d'une rupture radicale, en faveur de la nature et pour la survie de l'humanité. Il y a cinquante ans… le 28 février 1970, Georges Pompidou prononçait, à Chicago, un discours mémorable : « L'emprise de l'homme sur la nature est devenue telle qu'elle comporte le risque de destruction de la nature elle-même […]. La nature nous apparaît de moins en moins comme la puissance redoutable que l'homme, du début de ce siècle, s'acharnait encore à maîtriser, mais comme un cadre précieux et fragile qu'il importe de protéger pour que la Terre demeure habitable à l'homme ». Et d'ajouter : « Tel l'apprenti sorcier, l'homme du XX^e siècle ne risque-t-il pas, finalement, de périr par les forces qu'il a déchaînées ? ». Il exhortait alors à « créer et répandre une sorte de morale de l'environnement » qui s'imposerait « aux États, aux collectivités et aux individus ».

Comment ne pas y adhérer ? La formule est belle, elle est forte : « Une morale de l'environnement ». Mais aussitôt après, « le naturel » reprend le dessus avec le discours, contraire, en sa terre natale cette fois, à Saint-Flour, le 26 juin 1971 : « Sauver la nature, c'est sauver la nature habitée et cultivée. Une nature abandonnée par le paysan devient une nature artificielle et je dirais une nature funèbre. (…) Il est plus rentable d'avoir des terres habitées et cultivées par des hommes, fût-on obligé d'aider ces hommes, que d'avoir de vastes réserves nationales entretenues, conservées et protégées fatalement par un grand nombre de fonctionnaires². » Trente ans plus tard, le Président Jacques Chirac fait son discours très remarqué, lors du IV^e Sommet de la Terre, en 2002, avec sa formule-choc : « Notre maison brûle et nous regardons ailleurs ». Mais, deux ans après, le 21 octobre 2004, dans le Cantal à nouveau, à Murat, il fait siens les propos tenus à Saint-Flour³ par Georges Pompidou, pour les déclarer « toujours d'actualité », puis il les cite à nouveau dans son livre publié en 2007.

De nos jours, les discours du président Macron montent en puissance sur l'importance de l'écologie, jusqu'à déclamer qu'« il faut mettre l'écologie au cœur du modèle ». Pourtant jamais les textes ne se sont autant multipliés ces dernières années dans un sens diamétralement opposé. Tout particulièrement en matière d'évaluation environnementale.

Une évaluation des impacts de plus en en plus réduite en confettis

Comme le rappelle un récent rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur la qualité des études d'impact : « La qualité des évaluations environnementales reflète le degré d'importance attaché par notre pays et ses acteurs aux questions environnementales ». Tout est dit. Or, la qualité des évaluations environnementales est globalement très moyenne, voire médiocre, alors que les études d'impacts existent en France depuis 1977 : si on atteint un tel résultat après plus de 40 ans et plusieurs centaines de milliers d'études d'impact, c'est dire l'attention portée aux questions environnementales. Un autre constat, encore plus démonstratif, peut être fait : malgré toutes ces évaluations environnementales et toutes les mesures prescrites, la qualité de l'environnement s'est-elle améliorée ? Alors pourquoi un tel échec ?

Comme l'ont montré les volets précédents du présent article, les régressions se sont ajoutées les unes aux autres, depuis une dizaine d'années, pour réduire drastiquement le nombre d'activités, d'installations et d'aménagements du champ des évaluations systématiques. Le point de départ fut la loi du 17 février 2009, pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, qui institua le régime d'enregistrement pour les installations classées, dans lequel basculèrent de plus en plus d'installations jusqu'alors soumises au régime d'autorisation. Ce qui signifie notamment plus d'études d'impacts, plus d'études de dangers, plus d'enquêtes publiques.

Puis, après d'autres textes régressifs, le décret du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes, a considérablement amplifié ce processus en sortant du champ de l'évaluation systématique un grand nombre d'activités de toutes natures. Enfin, par touches successives, le régime dit du « cas par cas », consistant à décider, sur la foi d'un formulaire simplifié renseigné par le maître d'ouvrage, si le projet doit être soumis ou non à une évaluation environnementale, l'a emporté sur le régime de l'évaluation automatique pour représenter environ 80 % des projets. Une fois cela acquis, par touches successives encore, les autorités environnementales indépendantes chargées d'examiner les projets soumis au cas par cas se sont vu supplantées au profit des préfets.

Des confettis d'évaluation environnementale comportant de nombreux trous

Il faut ajouter tout ce qui ne relève pas à proprement dit d'un processus régressif, mais bien d'une volonté constante de ne pas soumettre à évaluation des activités très impactantes. Ainsi, en violation du droit européen, l'administration n'a toujours pas établi de « clause filet » pour les projets, c'est-à-dire des critères permettant d'imposer une évaluation pour les projets qui sont en deçà des seuils ou critères réglementaires, mais localisés dans des milieux sensibles. Ensuite, des activités de grande ampleur et potentiellement néfastes pour l'environnement restent affranchies de toute évaluation, comme maintes pratiques agricoles, la chasse selon les espèces concernées (espèces menacées) ou selon les milieux où elle se pratique (réserves naturelles, parcs nationaux, zone Natura 2000, etc.), mais aussi de nombreuses constructions, etc.

Enfin, les gouvernements successifs ont veillé à exclure du champ de l'évaluation environnementale les justifications du choix des projets, toutes les alternatives possibles, toute approche macro-économique en termes de bénéfices/risques pour la société. Des évaluations socio-économiques ne sont exigées que pour des grands projets d'infrastructures de transport. L'article R.122-5 III du code de l'environnement prévoit alors que figure dans l'étude d'impact « une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité. Cette analyse comprendra les principaux résultats commentés de l'analyse socio-économique lorsqu'elle est requise par l'article L 1511-2 du code des transports ». Mais cela porte sur un très faible nombre de projets et ces études se révèlent souvent des études alibi qui, invariablement, concluent à la rentabilité sociétale des projets concernés.

Comme l'a bien analysé l'Autorité environnementale⁴ (Ae), telles qu'elles sont présentées dans les dossiers d'enquête « les évaluations socioéconomiques (…) délivrent un chiffre non expliqué, qui ne semble pas déboucher sur des conclusions exploitables ». Le caractère hermétique du calcul socio-économique « permet rarement de vérifier si la prise en compte des enjeux environnementaux (notamment la pollution de l'air ou le bruit) est cohérente avec les analyses fournies par l'étude d'impact ». L'Ae souligne également que certains enjeux environnementaux ne sont pas pris en compte, « comme la biodiversité, la consommation d'espaces naturels ou de sols agricoles ».

Le résultat global conduit à des champs entiers d'activités jamais évaluées, de moins en moins d'évaluations pour les autres, à l'absence d'analyse socio-économique du bien-fondé sociétal des projets, à un dessaisissement croissant des autorités environnementales indépendantes, quelques années à peine après leur création, auxquels s'ajoutent une qualité très perfectible des évaluations lorsqu'elles existent, des mesures compensatoires qui ne compensent pas vraiment les impacts générés (pour ceux qui ont été étudiés) et durant peu de temps, et in fine, une quasi absence de contrôle du respect des mesures prescrites. Ce bilan désastreux explique en grande partie la situation écologique, et maintenant sanitaire, dans laquelle nous sommes.

L'évaluation environnementale perçue comme une formalité sans réel intérêt

L'évaluation environnementale, c'est vitale. Mais encore faut-il qu'elle soit bien comprise et bien conçue. C'est en soi un outil puissant pour l'amélioration du projet et sa bonne gestion pour le maître d'ouvrage, comme aide précieuse à la décision pour l'autorité décisionnaire, ainsi que pour l'information et la participation du public. Or, elle est perçue comme une contrainte superflue par maints opérateurs et décideurs. Il n'est ainsi pas rare que l'enquête publique soit organisée sans attendre l'avis de l'autorité environnementale, tant les maîtres d'ouvrage n'entendent pas remanier leurs études d'impacts. Parfois même l'avis de l'autorité est joint in extremis dans le dossier d'enquête juste avant son ouverture…

L'administration elle-même considère souvent que, du moment qu'elle a instruit le dossier et donné son aval, toute critique reviendrait à remettre en cause son rôle⁵, et que, de toutes façons, les prescriptions qui seront prises se suffisent en elles-mêmes. Le régime de l'enregistrement avait déjà consacré le fait que les prescriptions standards pouvaient efficacement remplacer l'évaluation. Depuis lors c'est devenu le consensus entre les porteurs de projet et les autorités décisionnaires : les prescriptions en lieu et place d'évaluations. Sans se soucier du découplage entre les prescriptions et les milieux (humains et naturels) touchés.

Cette évolution régressive se fonde aussi sur la volonté de plus en plus vive de réduire les délais de procédure et les coûts, même s'ils sont souvent bien peu de choses par rapport à la conception puis à la réalisation du projet. La simplification et la sécurité juridique sont aussi mises en avant. Or, suite aux modifications incessantes des textes, au nom de la « simplification », on a atteint un niveau de complexité jamais égalé. Le principe de sécurité juridique repose, comme l'a rappelé le Conseil d'État dans son rapport public 2006, sur la qualité et par la prévisibilité de la loi : « Pour parvenir à ce résultat, les normes édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas être soumises, dans le temps, à des variations trop fréquentes, ni surtout imprévisibles ». Ces deux conditions sont justement constamment mises à mal au nom même de ce principe.

Les enquêtes publiques et le droit au recours en voie de disparition

La destruction du droit de l'environnement vise de plus en plus les enquêtes publiques, pour les remplacer par de simples consultations électroniques (avec des mesures de publicités restreintes) dont l'administration est le seul acteur. Jusqu'à la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (Essoc), à quelques exceptions près, tout projet soumis à évaluation environnementale devait être soumis à enquête publique. La réduction drastique du champ de l'évaluation avait donc déjà réduit d'autant celui des enquêtes. La loi précitée a permis de s'affranchir des enquêtes, dans certaines conditions, pour les projets qui restent encore soumis à évaluation environnementale. Puis le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (Asap), adopté par le Sénat en mars, renforce encore le recours à la consultation électronique aux dépens des enquêtes, s'affranchit de certaines obligations d'actualisation d'études d'impacts et rogne encore l'action des autorités environnementales.

Plus grave encore, ce projet de loi ouvre une nouvelle brèche en permettant aux préfets d'autoriser des travaux de construction industrielle… de façon anticipée sur la délivrance de l'autorisation environnementale nécessaire, à la condition que le permis de construire ait été délivré et l'enquête publique réalisée (lorsqu'elle reste requise). C'est faire fi du rapport et de l'avis du commissaire-enquêteur, qui interviendront alors une fois les travaux commencés. C'est même faire fi des prescriptions qui seront prises ultérieurement pour ces travaux, qui peuvent avoir parfois de forts impacts. Mais ce n'est pas tout. Le droit au recours a été fortement affaibli par de nombreux textes, et la régularisation est devenue la règle. De plus, au cours de ces dernières années, le droit à l'accès aux documents administratifs a été fortement restreint, tant par le Conseil d'État que par le manque de moyens de la CADA⁶, alors que le droit d'accès aux documents administratifs constitue l'une des « garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques » comme l'avait établi le Conseil d'État⁷ lui-même. Ce droit est pourtant garanti par l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, à savoir que « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration⁸ ».

La sécurité sanitaire et la protection de l'environnement sont inconciliables avec la croissance démographique et technico-économique qui a colonisé l'imaginaire et l'action de l'homme moderne. La crise sanitaire actuelle est bien une sorte de « revanche de la nature », mais ne croyons pas qu'un monde nouveau ou meilleur en sortira. Comme après la crise financière de 2008, qui aurait dû sonner le réveil du songe néolibéral, malgré tous les engagements et déclarations contraires, on est très vite « passé à la vitesse supérieure », pour remettre en marche l'économie de marché. J'ai bien peur qu'une fois encore, Théodore Monod ait eu raison, quand il m'a dit, l'année précédant son voyage éternel, au sujet de l'avenir de la planète : « Croyez-moi, Gabriel, tout cela finira très mal ».

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, Docteur en droit, docteur-ingénieur, Gabriel Ullmann a été membre de l'Autorité environnementale durant six années.

¹ Art. L. 122-1. Sauf mention contraire, tous les articles cités relèvent du code de l'environnement.
² Gilbert Noël, Emilie Willaert, « Georges Pompidou, une certaine idée de la modernité agricole et rurale », coll. Georges Pompidou, Archives n° 2, éd. Peter Lang, 2007, p. 285.
³ « Déclaration de M. Jacques Chirac, président de la République, sur les progrès de l'agriculture française, la politique agricole commune et les principaux objectifs de la loi d'orientation agricole prévue pour 2005, à Murat le 21 octobre 2004 » (discours publié par l'Elysée).
⁴ Note de l'Autorité environnementale « sur les évaluations socio-économiques des projets d'infrastructures linéaires de transport », n° 2017-N-05 adoptée le 13 septembre 2017.
⁵ Rappelons à cet égard, l'introduction du secrétaire général de la préfecture de l'Isère, lors de mon audition en vue de ma radiation en tant que commissaire-enquêteur en déc. 2018 : « Du moment que l'administration a instruit un dossier, il ne peut que conduire à un avis favorable (lors de l'enquête publique » !
⁶ La commission d'accès aux documents administratifs (CADA) a, selon la loi, un mois pour rendre un avis sur les refus de communication. Par manque criant de moyens, ce délai est actuellement porté à 8-9 mois, réduisant d'autant l'intérêt de la demande. De plus, le Conseil d'État a récemment annulé un jugement du TA de Paris en étendant considérablement le cadre du caractère abusif des demandes de documents, hors du champ prévu par loi, en décidant dorénavant qu'est abusive une demande « qui aurait pour effet de faire peser sur elle (l'administration) une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose » (CE, 14 nov. 2018, n° 420055).
⁷ CE, 29 avril 2002, Gabriel Ullmann, n° 228830.
⁸ Conseil constitutionnel, Décision n° 2020-834 QPC du 3 avril 2020.