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Mesures post-Lubrizol : une régression du droit de l'environnement dans le secteur de la logistique ?

Suite à l'incendie du site de Lubrizol à Rouen, une nouvelle réglementation se dessine pour les entrepôts. Mais pour Julia Héraut et Louise Tschanz, du cabinet Fidal, ces évolutions font craindre une régression du droit de l'environnement.

Le droit de l'environnement, et en particulier le droit des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), a été façonné au gré des accidents technologiques1.

Quelques mois après l'incendie « hors norme2 » survenu à Rouen le 26 septembre 2019, le ministère de la Transition écologique entend à nouveau intervenir dans un contexte post-accidentel. Il projette, à ce titre, de nombreuses évolutions réglementaires afin de « ne plus subir les risques industriels », comme l'indiquait le Sénat dans son rapport du 2 juin 20203.

Conjointement à la réflexion d'ampleur menée sur la gestion de crise et les nécessaires améliorations en matière de prévention du risque, une nouvelle modification de la réglementation environnementale est en cours.

Deux projets de décrets et deux projets d'arrêtés, soumis à la consultation du public du 26 juin au 17 juillet 2020, prévoient de modifier le volet « Seveso » et le volet « entrepôts de matières combustibles ».

Cet article a pour objet d'étudier les enjeux des modifications réglementaires suivantes, envisagées dans le second volet :
- l'arrêté modifiant l'arrêté ministériel du 11 avril 2017 relatif aux prescriptions générales applicables aux entrepôts couverts soumis à la rubrique 1510 ;
- le décret modifiant la nomenclature des ICPE et la nomenclature annexée à l'article R.122-2 du code de l'environnement (projets soumis à évaluation environnementale).

Contexte juridique et économique des entrepôts et plateformes logistiques

Selon la réglementation en vigueur, les entrepôts et plateformes logistiques (EPL) qui cumulent les trois critères suivants relèvent de la réglementation des ICPE au titre de la rubrique 1510 :
- entrepôts couverts ;
- quantité de stockage de matières ou produits combustibles supérieure à 500 tonnes ;
- volume de stockage supérieur ou égal à 5 000 m3.

En outre, plusieurs rubriques de la nomenclature des ICPE encadrent les stockages sectoriels, à l'instar des entrepôts frigorifiques (1511), du stockage de papiers et cartons (1530), du stockage de bois (1531 et 1532), du stockage de céréales et grains (2160), du stockage de polymères (2662) et du stockage de pneumatiques (2663).

Selon les statistiques du ministère4, la France dispose de 78 millions de m² d'entrepôts et de plateformes logistiques d'au moins 5 000 m², qui emploient 163 000 personnes dans les professions de l'entreposage et de la manutention ; la filière représente donc un fort enjeu économique.

Pourtant, les retours d'expérience démontrent que la réglementation ICPE demeure largement méconnue. À titre d'exemple, les règles relatives au transport de marchandises dangereuses (ADR) sont bien mieux maîtrisées que les prescriptions ICPE.

Les axes d'amélioration liés à la réglementation ICPE dans le secteur de la logistique sont donc nombreux ; et l'objectif affiché par le ministère est de renforcer les exigences liées à la sécurité des entrepôts, secteur particulièrement accidentogène, tout en conjuguant compétitivité et protection de l'environnement.

Prévention du risque incendie : de nouvelles obligations pour tous les sites ICPE

Le projet d'arrêté visant à modifier les prescriptions ICPE relatives aux entrepôts intègre de nouvelles obligations.

Tout d'abord, tout entrepôt ICPE devra réaliser un plan de défense incendie, en se basant sur les scénarios d'incendie les plus défavorables. Auparavant ce plan était principalement imposé aux ICPE relevant du régime de l'autorisation. Essentielle en matière de prévention des risques, cette mesure est applicable à compter du 31 décembre 2023.

En outre, tous les exploitants d'entrepôts existants devront réaliser une étude visant à vérifier l'absence d'effet domino thermique vers des bâtiments voisins en cas d'incendie. Cette étude devra être élaborée avant le 1er janvier 2023 pour les installations soumises à autorisation ou enregistrement. Pour les ICPE soumises à déclaration, cette étude thermique devra être réalisée avant le 1er janvier 2026.

Si cette étude met en évidence des effets thermiques en limite de site, l'exploitant aura un délai de deux ans pour réaliser des mesures correctives. Il pourra installer soit un système d'extinction automatique d'incendie, soit scinder les cellules existantes via un dispositif séparatif « coupe-feu 2 heures » (REI 120), et le compléter par des dispositifs de désenfumage.

Enfin, chaque ICPE doit tenir à jour un dossier, mis à disposition de l'inspection des installations classées. Ce dossier sera désormais complété par les rapports des assureurs, et particulièrement leurs analyses de risques. Dans la mesure où les audits des assureurs sont fréquents, ces nouvelles informations seront sûrement observées attentivement par l'administration.

L'ensemble de ces nouvelles prescriptions techniques contribuera vraisemblablement à améliorer la sécurité des sites ICPE du secteur de la logistique, si elles sont appliquées.

Vers la disparition du régime d'autorisation ICPE dans le secteur de la logistique ?

Dans le contexte du retour d'expérience « post-Lubrizol », le ministère propose, de manière surprenante, un assouplissement majeur de la nomenclature ICPE et de l'évaluation environnementale.

Concernant la nomenclature ICPE, le seuil de l'autorisation de la rubrique 1510 est relevé de 300 000 m³ à 900 000 m³. De plus, le régime d'autorisation ICPE est purement supprimé pour les rubriques 1530, 2662 et 2663.

Il convient de rappeler que le régime de l'autorisation ICPE est le plus exigeant en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement. Seul ce régime prévoit une étude de dangers ainsi qu'une fréquence d'inspection entre trois à cinq ans (contre sept ans pour les ICPE à enregistrement).

En pratique, cette réduction drastique du périmètre de l'autorisation ICPE aura pour conséquence directe une baisse du nombre de contrôles. Cela contrevient pourtant à l'objectif affiché par le ministère de renforcer la sécurité des entrepôts et les moyens alloués à l'inspection des ICPE.

Dans un secteur qui peine à intégrer la réglementation ICPE, cet allègement pourrait mener certains exploitants à reporter la mise en conformité de leur site, tant il est vrai qu'une réglementation méconnue et rarement contrôlée a peu de chance d'être pleinement appliquée.

Concernant l'évaluation environnementale, son périmètre est également réduit. Auparavant, tout projet créant une surface de plancher supérieure ou égale à 40 000 m2 était soumis à évaluation environnementale5. Désormais, seuls les projets créant au minimum 40 000 m2 situés dans un espace non urbanisé seront soumis à évaluation environnementale.

Il s'agit d'une réduction du périmètre de l'évaluation environnementale systématique et, par conséquent, d'un renforcement de la procédure dite « au cas par cas ». Pourtant, cette procédure est largement critiquée en raison de la baisse du nombre des évaluations environnementales qui en résulte en pratique.

Dès lors, nous constatons une certaine dissonance entre les objectifs annoncés par le Gouvernement et les assouplissements envisagés de la nomenclature ICPE et de l'évaluation environnementale, dont les conséquences en matière de sécurité et de protection de l'environnement ne seront pas neutres.

Conclusion

Les projets d'arrêté et de décret visant à modifier la réglementation environnementale applicable aux entrepôts ne semblent répondre que partiellement aux attentes de la société civile et à celles du secteur de la logistique.

Concernant la société civile, les attentes sont fortes suite à l'incendie « Lubrizol ». Sont ainsi réclamés plus de moyens, plus de contrôles et plus d'informations et de participation du public.

La Convention citoyenne pour le climat témoigne de ces préoccupations. En effet, une de ses propositions, listée dans le rapport du 26 juin 2020, consiste à « contrôler et sanctionner plus efficacement et rapidement les atteintes aux règles en matière environnementale » (proposition C.6.1).

Or, si les textes actuellement en consultation introduisent de nouvelles obligations en matière de sécurité des entrepôts, les modifications visant à alléger la réglementation environnementale contreviennent à ces attentes.

Concernant le secteur de la logistique, celui-ci requiert une réglementation plus lisible et davantage de sécurité juridique. Or la rédaction adoptée ne semble pas clarifier la norme, surtout s'agissant des nouvelles modalités de classement. De plus, le fait d'alléger la nomenclature des ICPE et l'évaluation environnementale fait courir un risque contentieux aux projets de textes, qui pourraient être annulés pour non-respect du principe de non-régression du droit de l'environnement.

Selon ce principe, prévu par l'article L. 110-1, 9° du code de l'environnement, la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment.

De surcroît, les nouvelles prescriptions techniques impliqueront d'importants investissements, dans un délai relativement court pour un secteur très concurrentiel. Or, dans le même temps, l'assouplissement de la nomenclature ICPE entraîne un allègement des contrôles, laissant douter de l'effectivité de ces nouvelles prescriptions.

Enfin, une approche pragmatique était attendue par les exploitants. À l'instar de l'attestation de capacité de transport de marchandises, une obligation de formation en droit des ICPE serait pertinente. La création d'une « attestation de capacité de stockage de marchandises en entrepôt ICPE » contribuerait sans doute à l'effectivité de la réglementation.

La « flexisécurité environnementale » est à l'œuvre : flexibilité des régimes administratifs et de l'évaluation environnementale et en même temps renforcement de la sécurité des entrepôts grâce à des prescriptions techniques. Toutefois, ces allègements réglementaires pourraient être appréciés comme une régression par les juridictions.

Avis d'expert proposé par Julia Héraut et Louise Tschanz, avocates et responsables régionales du département environnement du cabinet d'avocats Fidal.

1 Il en est ainsi, tant au niveau européen (directive « Seveso 1» 1996/82/CE suite à l'accident du même nom en Italie), qu'au niveau national (loi 2003-699 relative à la prévention des risques technologiques de 2003, suite à l'explosion de l'usine AZF de 2001).
2 Selon les termes du rapport CGEDD n°013014-01 de février 2020 intitulé « L'incendie « Lubrizol/NL Logistique » du 26 septembre 2019 à Rouen »
3 Télécharger le rapport n° 480 (2019-2020), fait au nom de la commission d'enquête Incendie de l'usine Lubrizol, déposé le 2 juin 2020, intitulé « Risques industriels : prévenir et prévoir pour ne plus subir ».
https://www.senat.fr/rap/r19-480-1/r19-480-1.html

4 Consulter les données et études statistiques, Ministère de la transition écologique et sociale
https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/logistique-1

5 Point 39 de l'annexe de l'article R. 122-2 du code de l'environnement

Article proposé par Julia Héraut et Louise Tschanz - Avocates et responsables régionales du département environnement du cabinet d’avocats Fidal

Le 17/07/2020

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5 Commentaires

Gabriel Ullmann

Le 20/07/2020 à 9h44

Parmi les multiples régressions du droit de l'environnement, qu'on a pu mettre collectivement au jour au fil des années (ce qui conduit plutôt globalement à une destruction progressive du droit) se profilent encore les modifications de rubriques ICPE comme cet article le met très bien en évidence. Ajoutons aux incohérences qui y sont relevées, ou plutôt, une nouvelle démonstration de l'absence réelle de volonté d'agir efficacement en faveur de l'environnement, le fait de supprimer l'évaluation environnementale systématique les projets créant une surface de plancher supérieure ou égale à 40 000 m2 (en fait les centres commerciaux et d'activités), alors que dans le même temps on déclare vouloir geler l'implantation de tels centres au nom de la lutte contre l'artificialisation. Mais on avait déjà relevé un premier recul, puisque la ministre Pompili s'est engagée le 17 juillet sur un plan d'action...pour les seules activités de commerce en ligne !

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Albatros

Le 23/07/2020 à 15h17

Vous omettez de mentionner que, pour les sites à enregistrement, les arrêtés type, du fait de l'absence d'étude de dangers, sont souvent beaucoup plus touffus que les prescriptions qui sont issues d'études de dangers réalisées pour les sites à autorisation.
Administrativement parlant, l'enregistrement est bien souvent plus complexe (ceinture et bretelles) que l'autorisation... Belle idée française.
NB : des pays civilisés ne sont pas dotés de notre sainte bible qu'es la Nomenclature des ICPE (Pays-Bas, par exemple) et ne s'en tirent pas si mal question sinistralité.
Alors, tout est-il vraiment dans les textes ?

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Gabriel Ullmann

Le 03/08/2020 à 9h18

réponse à Albatros : On voit que vous n'avez pas participé comme moi aux séances du CSPRT, où l'on valide notamment les projets d'arrêtés relatifs aux ICPE, et notamment tous ceux des activités soumises à enregistrement et que vous n'avez pas fait la comparaison entre ces arrêtés et ceux relevant de l'autorisation : vous seriez arrivé à une conclusion contraire, tant l'enregistrement est devenu une formalité. C'est factuel, documenté et incontestable. La meilleure preuve est que les industriels en redemandent, et croyez-moi leurs représentants maîtrisent parfaitement la question : de 10 % initialement prévus on est à plus de 50 % de basculement d'activités dans l'enregistrement au détriment de l'autorisations....

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Albatros

Le 07/08/2020 à 9h34

Je n'ai pas l'omniscience de M. Ullmann mais je reste persuadé qu'une étude de dangers bien construite dans le cadre de l'autorisation est plus simple que le catalogue des prescriptions "automatiques" des arrêtés-type de l'enregistrement.
Le % de basculement évoqué n'est pas le fait des méchants industriels que vous honnissez mais c'est bel et bien l'objectif de l'administration.
Il est aussi avéré que notre nomenclature est totalement obsolète (cf. mon commentaire au sujet d'autres pays industriels moins "dotés" administrativement).
Excellent été tout de même. Réjouissez-vous car l'industrie est moribonde. Vous aurez donc gagné.

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Gaïa94

Le 11/08/2020 à 0h03

Nous ne voulons pas d'une industrie moribonde , Albatros, mais d'une industrie responsable. Est ce trop demander ? Les industriels ne comprennent pas qu'ils sont des citoyens comme les autres, donc soumis aux mêmes aléas de pollutions, de dangers, de risques et au final, de mort (évitable avec plus de contrôle et de sécurité).Si untel a su éviter une évaluation environnementale gênante, qui vous dit qu'il n'absorbera pas des fibres d'amiante dans un local voisin, ou que sa femme ne sera pas blessée dans l'explosion d'une usine type AZF, ou que ses enfants ne respireront pas des gaz émanés d'un site Lubrizol, etc... c'est curieux leur inclinaison à se croire invulnérables !!! Ce qu'ils s'autorisent peut leur retomber dessus à tout moment.A moins qu'ils soient construits d'une autre essence que nous ? Des Martiens ou des Atlantes peut être ?

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