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Requiem pour les enquêtes publiques (2/3)

Depuis plus de dix ans, les évolutions réglementaires restreignent le recours aux enquêtes publiques. Une tendance de fond préjudiciable selon Gabriel Ullmann. Détails dans ce second volet d'une série de trois écrits, consacrée aux enquêtes publiques.

Publié le 25/06/2020

Alors que la participation du public au processus décisionnel est présentée comme un pilier de la démocratie environnementale, et que les enquêtes publiques en sont un des fondements majeurs, ce mode de participation présentielle n'a jamais été autant menacé et, dans son sillage, les concertations préalables. Le nombre d'enquêtes publiques annuelles, en baisse constante depuis une dizaine d'années, est passé de quelque 15 000 naguère à moins de 6 000 de nos jours.

Les enquêtes publiques : chronique d'une mort annoncée

La loi du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, qui a créé le régime de l'enregistrement des installations classées en lieu et place d'un grand nombre d'activités soumises préalablement à la procédure d'autorisation, a ouvert la voie à la suppression des enquêtes publiques pour les remplacer par de simples consultations du public (L.512-7-1, R.512-46-11 à 15). Puis une loi du 12 juillet 2010 affranchit d'enquête publique les projets de création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) et des projets « de caractère temporaire ou de faible importance » dont la liste est établie par décret en Conseil d'État. L'ordonnance du 5 janvier 2012 modifie la procédure de modification simplifiée de Plan d'occupation des sols (POS) ou de Plans locaux d'urbanisme (PLU) en les affranchissant d'enquête publique. Puis, comme à chaque disposition régressive, le champ d'application de cette exemption n'a pas cessé de s'accroître au cours du temps.

Puis, ce fut une loi du 2 janvier 2014 qui autorise le Gouvernement à définir par ordonnance des « zones présentant un intérêt majeur pour l'implantation d'activités économiques identifiées [ZIEE], dans lesquelles les enjeux environnementaux font l'objet d'un traitement anticipé » et à en fixer le régime juridique dérogatoire. En décembre 2014, c'est le tour d'une loi relative à la simplification de la vie des entreprises qui exclut du champ des enquêtes, au profit de consultations électroniques, les demandes de permis de construire et de permis d'aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d'aménagement donnant lieu à la réalisation d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale (en l'occurrence par les préfets, à la suite d'une loi ultérieure !).

Puis ce fut la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi Macron. En août 2016, une ordonnance a limité certains délais d'enquête : une durée minimale de 15 jours (au lieu de 30) pour les projets, plans ou programmes ne relevant pas du champ de l'évaluation environnementale (lequel champ avait été entretemps fortement réduit) ; une prolongation maximale de 15 jours (au lieu de 30) pour toute enquête publique. De même, il est édicté que les concertations préalables sur des sujets d'importance pouvaient se limiter à 15 jours. Le Gouvernement considérait qu'en matière d'enquête publique, comme de concertation, la démocratie participative pouvait ainsi se satisfaire d'une durée minimale de 15 jours (examen du dossier compris). Sans craindre le ridicule, la même ordonnance crée l'article L.120-1 qui édicte notamment qu'en matière de participation électronique, le public doit « disposer de délais raisonnables pour formuler des observations et des propositions ». Le Gouvernement actuel n'est pas en reste en réduisant par voie d'ordonnance et de décret les durées des consultations obligatoires, au nom de la crise sanitaire, pour permettre notamment l'ouverture de la chasse dès le 1er juin 2020. On note dans le même temps une recrudescence des discours enflammés en faveur de la démocratie environnementale. Dans la foulée de l'ordonnance, la loi du 8 août 2016, pourtant consacrée à « la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages » exclut du champ des enquêtes les projets d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et d'installations connexes sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive.

À partir de 2018, l'accélération de la suppression des enquêtes publiques

En mars 2018, on dispense d'enquête les constructions nécessaires aux JO, puis en août 2018 la loi ESSOC1 remplace, à titre expérimental, dans certaines conditions, l'enquête par une simple consultation électronique2. En novembre 2018, la loi ELAN sur le numérique élargit l'exclusion des ZAC du champ des enquêtes : ce n'est plus seulement leur création qui en bénéficie (loi précitée du 12 juillet 2010), mais également leur réalisation. Soit la totalité de leur procédure. Elle supprime ou réduit les délais minimum imposés aux opérateurs pour débuter les travaux lors de modifications substantielles d'installations radioélectriques, en supprimant la procédure de publicité et de mise en concurrence pour les installations des réseaux de communications électroniques. De plus, l'article L. 2122-22 29° du code général des collectivités territoriales est modifié pour donner le pouvoir au seul maire d'ouvrir et d'organiser la participation du public par voie électronique dans tous les domaines concernés.

En janvier 2019, l'enquête est remplacée par la consultation électronique pour plusieurs projets liés au rétablissement des contrôles des marchandises et des passagers en provenance du Royaume-Uni ; en mars 2019, idem pour les opérations d'extension ou de construction d'établissements pénitentiaires. En janvier 2020, c'est le tour de certaines opérations de défense nationale3. En mars 2020, le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP), va beaucoup plus loin. Il prévoit, pour les projets soumis à autorisation mais non soumis à évaluation environnementale (dont le nombre ne cesse de croître), la faculté pour les préfets de recourir, soit à une enquête publique (réduite à 15 jours), soit de procéder à une consultation électronique sur 30 jours. En mars 2020 encore, une ordonnance en matière d'antennes-relais et d'émetteurs radioélectriques, permet, à titre dérogatoire, de déroger aux règles habituelles imposées par le code de l'urbanisme, de ne pas informer les maires et leurs administrés de l'installation d'antennes-relais. Elle permet également aux opérateurs de se passer de l'accord de l'Agence nationale des fréquences4.

En avril 2020, un décret donne la faculté aux préfets de déroger aux normes arrêtées par l'État pour un motif d'intérêt général. À cet effet, il autorise les préfets à prendre des décisions dérogeant à la réglementation dans certains domaines (dont l'environnement, l'urbanisme et l'agriculture), afin de tenir compte des circonstances locales (terme consacré pour répondre souvent à des demandes de groupes d'intérêts). Cela sur tout le territoire national et sans aucune limitation de délai. L'expérimentation préalable avait conduit des préfets à s'affranchir notamment d'enquêtes publiques et d'évaluation environnementale. En avril 2020 toujours5, c'est le décret validant la poursuite de certaines enquêtes publiques, uniquement sous forme électronique, durant le confinement. Cela pour éviter leur report de quelques mois et favoriser le passage en force de certains projets. Principe du tout numérique qui pourrait se pérenniser pour les enquêtes, mais aussi pour les concertations préalables dont les modalités dépendent entièrement des maîtres d'ouvrage, comme le redoutent conjointement la CNDP6 et la CNCE.

Nombre de ces textes visent l'accélération des projets, la sécurisation des entreprises, les chances économiques, la croissance, la « confiance », la simplification, et même, pour certains, la protection de l'environnement… Ce qui revient à considérer que les exigences environnementales sont autant d'obstacles à ces priorités et qu'il convient, par conséquent, de les réduire. On relèvera également le recours de plus en plus fréquent aux ordonnances, donc en restreignant fortement le rôle du Parlement, quand bien même il s'agit de dispositions sur la démocratie et la concertation…

Sans faire toute cette analyse, forte de son expérience, la CNDP arrive à la même conclusion dans son rapport d'activité 2019 : « Alors que les enjeux écologiques posent des questions de société majeures, on ne peut que s'interroger sur la pertinence des nombreuses dispositions réglementaires et législatives adoptées ou envisagées qui fragilisent l'évaluation environnementale, donc le droit à l'information, et la participation du public ».

La participation par voie électronique : la grande gagnante

Mise en place par l'ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016, la participation du public par voie électronique (consultation électronique) est organisée et traitée par l'autorité compétente pour autoriser les projets ou approuver les plans et programmes concernés (art. L.123-19). Elle est désormais applicable :

- aux projets qui font l'objet d'une évaluation environnementale mais qui sont exemptés d'enquête publique. Cela concerne, à ce jour, tous les projets de zone d'aménagement concerté, des projets de caractère temporaire ou de faible importance dont la liste est établie par décret en Conseil d'État, des demandes de permis de construire et de permis d'aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d'aménagement donnant lieu à la réalisation d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale, les projets d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et d'installations connexes sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive ;

- aux plans et programmes qui font l'objet d'une évaluation environnementale et pour lesquels une enquête publique n'est pas requise en application des dispositions particulières qui les régissent (cas par exemple des modifications dites simplifiées de PLU). La procédure de modification simplifiée de POS ou PLU depuis l'ordonnance précitée du 5 janvier 2012 ne prévoit même qu'une seule parution dans la presse, qui peut être de seulement huit jours avant le début du recueil des observations du public.

La généralisation de la consultation électronique fait suite au rapport au Premier ministre « Moderniser la participation du public », de mars 2015, de Jean-Pierre Duport, présenté comme préfet honoraire et ancien conseiller d'État. Il se trouve que, dans le même temps, outre membre de la Commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique, Jean-Pierre Duport était également, et avant tout, le conseiller spécial du président de la société Unibail-Rodamco. Laquelle était alors le premier groupe européen coté d'immobilier commercial : promotion et gestion des centres commerciaux, des centres des congrès et des immeubles de bureau7. Parmi ses récentes fonctions, M. Duport fut président de Réseau ferré de France (RFF), lequel a été chargé de présider, à la même époque, le groupe de travail sur la démarche « Éviter, réduire, compenser » de l'évaluation environnementale.

Bien que présentée comme amenant « des garanties identiques à celle de l'enquête publique », la consultation électronique est bien loin d'équivaloir une participation présentielle telle que l'enquête publique. Elle relève en droit comme en fait d'une information et d'une participation du public au rabais (voir volet 3/3).

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, docteur en droit, docteur-ingénieur. Gabriel Ullmann a été commissaire-enquêteur durant 25 ans avant d'être radié de cette fonction, à la demande du préfet de l'Isère, après avoir rendu un avis défavorable à l'issue d'une enquête publique.

1 État au service d'une société de confiance
2 Respectivement, loi n°2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance.
3 Respectivement, ordonnance n°2019-36 du 23 janvier 2019 portant diverses adaptations et dérogations temporaires nécessaires à la réalisation en urgence des travaux requis par le rétablissement des contrôles à la frontière avec le Royaume-Uni en raison du retrait de cet État de l'Union européenne, loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, ordonnance n°2020-7 du 6 janvier 2020 relative à la prise en compte des besoins de la défense nationale en matière de participation et de consultation du public, d'accès à l'information et d'urbanisme.
4 Ordonnance n°2020-320 du 25 mars 2020 relative à l'adaptation des délais et des procédures applicables à l'implantation ou à la modification d'une installation de communications électroniques afin d'assurer le fonctionnement des services et des réseaux de communications électroniques.
5 Respectivement, décret n°2020-412 du 8 avril 2020 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet et décret n°2020-453 du 21 avril 2020 portant dérogation au principe de suspension des délais pendant la période d'urgence sanitaire liée à l'épidémie de la Covid-19.
6 Commission nationale du débat public
7 Après la fusion en 2018 avec Westfield, Unibail-Rodamco-Westfield est devenu le premier groupe coté de l'immobilier commercial au monde, présent dans 13 pays et doté d'un portefeuille d'actifs d'une valeur de 64 milliards d'euros au 31 décembre 2018. Le groupe est membre du CAC 40 à Paris, de l'AEX à Amsterdam et de l'Euro Stoxx 50. Le 23 octobre 2013, le président Hollande avait chargé Guillaume Poitrinal de piloter ‘'le choc de simplification''. Lequel, après avoir été président-directeur général d'Unibail, fut président du directoire d'Unibail-Rodamco, à la suite de la fusion d'Unibail Rodamco, jusqu'en avril 2013. De même, Benjamin Griveaux fut directeur de la communication et des affaires publiques d'Unibail-Rodamco de 2014 à 2016.

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6 Commentaires

Sagecol

Le 26/06/2020 à 11h35

Merci monsieur Ullmann

Un vieux militant chevronné comme vous, on doit pouvoir faire confiance à ses analyses

Hélas quand on voir le nombre d' "écolos" que l'addiction aux ors de la ripoublique a rendu éGolos se trouvant indispensables et irremplaçables , les décisions urgentes, ça n'est peut-être pas pour demain matin

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J Cl M 44

Le 26/06/2020 à 16h19

Il y a évolution c'est indéniable. Participer à une enquête suppose déjà que l'on s'intéresse à l'actualité,presse, et que l'on lise les affiches A3 placées aux ronds points. L'affiche apposée en mairie n'est pas toujours disposée pour être bien vue.  Ex. d' enquêtes publiques  et nombre d'avis portés sur registre.  2013 chaufferie ERENA  NANTES -2 x 15 MW bois, gaz , reléguée à mairie annexe Doulon, 0 avis ! 2014,   LLT Nantes  2771  avec 1 MW incinérateur à DND reléguée à mairie annexe Chantenay 0 avis. ( Aussi quand on s'aperçoit après coup ce que l'on a raté, on s'applique ensuite à celles que l'on a repérées). ERENA Rezé avril 2016 , 72MW dont 9 MW bois , et même si à la mairie les docs, registre n'étaient pas visibles/disponibles sur une table -> 3 pers. 188 avis. Prochainement audience en appel. Enq. CHU Nantes 2019, avec registre et par voie électronique. 3216 observations pouvant être classées comme suit : 114 neutres, 1006 favorables au projet et 2068  défavorables. Lors de l'avant  dernière  les travaux de pose des tuyaux réseau  ont  commencé avant l'enquête pub. La préparation du terrain CHU a commencé aussi avant. Les Commissaires Enquêteurs ont  donné des avis favorables à chaque fois. Une enquête n'est pas faite pour met   L'auteur de l'article connait les risques pour le CE d'émettre un avis favorable, mais que tous les commissaires désignés donnent tous des avis défavorables est1 mets précieux que seuls les experts s'autorisent. Respect ! jc25mercier.free.fr

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Albatros

Le 20/07/2020 à 18h15

Et ce ne serait pas du fait de l'effondrement du nombre de projets, cher Docteur, Ingénieur, Commissaire, Grand Manitou, etc ?

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J Cl M 44

Le 20/09/2020 à 16h00

Un cas d'école. Ecocombust à Cordemais ! Comment a t il été possible de passer outre d'un débat public (M. Hulot s'était opposé au projet devant les députés le 29/7/2017, un garant pour le CNDP n'a pu être trouvé, début 2020 projet écocombust retoqué à 80% par l'Etat), d’une étude d'impact, puis d'une enquête publique pour cette installation de chauffage de 530 MW qui va produire jusqu'au 30/6/2021 ? C'est plus qu'une expérimentation, les Valeurs Limites d ' Emission dépassent largement ce que l'on demande dans les MDT pour installations de plus de 50MW ! VLE : 30mg/m3 en poussières, 400 mg/m3 en NOx ! Un simple Arrêté Préfectoral 10/9/2020 pour pouvoir brûler un mauvais combustible à 20% charbon et 80% déchets bois sans filtrer davantage les fumées. https://www.georisques.gouv.fr/risques/installations/donnees/details/0063.01217?url=region=52&departement=44&commune=44045#/ Parler de la rénovation de la centrale en 2015 - pour 350 M€ -pour la prolonger avec le charbon jusqu'à 2035, de même que la dépense de 275 M€ à la région pour compenser la fermeture totale du site en 2026, est hors sujet.
jc25mercier.free.fr

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J Cl M 44

Le 29/12/2020 à 9h03

C'est parti ! l'enquête publique pour le projet ECOCOMBUST à Cordemais commence ce 4 janvier 2021 pour 32 jours. https://www.cordemais.fr/actualites/avis-denquete-publique-2/ , art Maville Nantes et St Nazaire aussi qui publie en titre "Cordemais : travaux à la centrale" pour ne pas effaroucher les riverains. Les pièces du dossier( à part l'étude d'impact,les A.P 10 sept et 30 nov) sont déjà sur le site préfecture 44. Avis de l'ARS (critique, c'est déjà un signe), et surtout de l'Autorité environnementale qui a trouvé 6 enjeux, Par enjeux, il faut considérer que ce ne sera pas de la rigolade pour les nuisances .. Ecocombust fonctionnera 8 000 h/an, et produira 160 000 tonnes de pellets/ an à partir de déchets bois à trouver dans la région SANS TOUCHER au bon bois de forêts. Pour obéir au objectifs du PPA, et orientations SRCAE, et la problématique actuelle des pollutions en Loire.. ce projet n'est pas SAGE. Liens(dont celui vers enquête/préfecture ..) et historique sur http://jc25mercier.free.fr/chaudieres/docs/Cordemais.html

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J Cl M 44

Le 29/12/2020 à 11h06

C'est parti ! l'enquête publique pour le projet ECOCOMBUST à Cordemais commence ce 4 janvier 2021 pour 32 jours. https://www.cordemais.fr/actualites/avis-denquete-publique-2/ , art Maville Nantes et St Nazaire aussi qui publie en titre "Cordemais : travaux à la centrale" pour ne pas effaroucher les riverains. Les pièces du dossier( à part l'étude d'impact,les A.P 10 sept et 30 nov) sont déjà sur le site préfecture 44. Avis de l'ARS (critique, c'est déjà un signe), et surtout de l'Autorité environnementale qui a trouvé 6 enjeux, Par enjeux, il faut considérer que ce ne sera pas de la rigolade pour les nuisances .. Ecocombust fonctionnera 8 000 h/an, et produira 160 000 tonnes de pellets/ an à partir de déchets bois à trouver dans la région SANS TOUCHER au bon bois de forêts. Pour obéir au objectifs du PPA, et orientations SRCAE, et la problématique actuelle des pollutions en Loire.. ce projet n'est pas SAGE. Liens(dont celui vers enquête/préfecture ..) et historique sur http://jc25mercier.free.fr/chaudieres/docs/Cordemais.html

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