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Un premier bilan mitigé des expérimentations d'autorisation unique et de certificat de projet

La première évaluation des expérimentations du certificat de projet et des autorisations uniques ICPE et Iota est rendue publique. Le niveau de simplification attendu n'est pas au rendez-vous et l'Administration va devoir s'adapter.

Gouvernance  |    |  Laurent RadissonActu-Environnement.com
Environnement & Technique N°356 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°356
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Un premier bilan des expérimentations de simplification des procédures environnementales lancées en 2014 a été dévoilé le 26 janvier dernier. Cette évaluation qui porte à la fois sur le dispositif du certificat de projet et sur ceux de l'autorisation unique en matière d'installations classées (ICPE) et en matière de police de l'eau (Iota) a été réalisée par des hauts fonctionnaires relevant des différents ministères concernés : environnement mais aussi agriculture, économie, finances et intérieur.

Ce rapport avait été commandé par le Premier ministre en mai 2015 afin d'"éclairer le Gouvernement sur les suites à donner à ces expérimentations et sur les conditions de réussite de leur généralisation". Les auteurs pointent notamment l'insuffisance de la simplification constatée et la mauvaise adaptation des services déconcentrés de l'Etat à l'organisation en "mode projet" rendue nécessaire par ces dispositifs.

Un certificat de projet simplifié et optionnel

Le premier dispositif ayant fait l'objet d'une expérimentation est celui du certificat de projet. Mis en œuvre par le décret du 20 mars 2014, ce dispositif vise à simplifier les démarches des porteurs de projet en leur apportant une visibilité sur les règles et procédures auxquels ils seront soumis, des garanties en termes de délai, ainsi qu'une sécurité juridique par le biais d'une cristallisation des règles de droit applicables.

S'appliquant aux projets nécessitant la délivrance d'au moins une autorisation préfectorale relevant du code de l'environnement, du code forestier ou du code de l'urbanisme, il est expérimenté depuis avril 2014 dans les régions Champagne-Ardenne, Franche-Comté et Aquitaine et depuis septembre 2014 en Bretagne. La loi Macron, publiée en août dernier, l'a étendu depuis le 1er septembre 2015 à l'Ile-de-France pour les projets d'intérêt économique majeur et à Rhône-Alpes pour les projets de développement des transports ferroviaires.

Cette première évaluation du dispositif fait état d'un "accueil globalement favorable", mais relève des difficultés dans sa mise en œuvre. En premier lieu sur le volet "cristallisation", dont ni les porteurs de projets ni les services de l'Etat "n'ont une compréhension claire". La mission pointe ensuite plusieurs difficultés : peu d'informations sur les éléments pouvant faire obstacle au projet dans les certificats, mise sous pression des administrations du fait des délais de délivrance serrés… "En réalité et quelle qu'en soit la forme, les porteurs de projet expriment le souhait de mener avec l'Administration des échanges en amont du dépôt du projet", relèvent les rapporteurs.

Suite à cette évaluation, la mission préconise la généralisation du dispositif mais en le simplifiant et en conservant son caractère optionnel. La simplification viendrait de l'abandon de sa mission de cristallisation du droit. "Le certificat de projet pourrait prendre la forme d'un courrier du préfet à l'attention du porteur de projet", préconisent en outre les auteurs, alors que le certificat fait actuellement l'objet d'un arrêté préfectoral. Ceux-ci recommandent également de proposer aux porteurs de projets un échange préalable dans "une approche d'accompagnement tout au long du projet".

Double expérimentation d'autorisation unique

L'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées (AU-ICPE), quant à elle, a été mise en œuvre par un décret du 2 mai 2014. Elle permet de regrouper dans un arrêté préfectoral unique, délivré dans un délai-cible de 10 mois, l'autorisation ICPE elle-même, l'autorisation de défrichement et la dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées, auxquelles s'ajoutent, pour les parcs éoliens et les installations de méthanisation, le permis de construire et l'autorisation au titre du code de l'énergie.

L'expérimentation est menée depuis mai 2014 en Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Basse-Normandie, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais et Picardie, et depuis juin 2014 en Bretagne. La loi Macron l'a étendue aux projets d'intérêt économique majeur sur l'ensemble du territoire depuis le 6 août 2015, et à tous les projets éoliens et de méthanisation depuis le 1er novembre 2015. La loi habilite également le Gouvernement à prendre une ordonnance visant à généraliser et codifier le dispositif, ordonnance qui devra être prise avant le 7 février 2017.

L'expérimentation de l'autorisation unique "loi sur l'eau" (AU-Iota) a, quant à elle, été mise en œuvre par un décret du 1er juillet 2014. Elle permet de regrouper dans un arrêté préfectoral unique, délivré dans un délai-cible de 10 mois également, l'autorisation au titre de la loi sur l'eau et les autres autorisations environnementales relevant de l'Etat : modification d'une réserve naturelle nationale, modification d'un site classé, dérogation à l'interdiction d'atteinte aux espèces et habitats protégés, autorisation de défrichement. Cette expérimentation est menée depuis mai 2014 dans les régions Rhône-Alpes et Languedoc-Roussillon. La loi de transition énergétique l'a généralisée à l'ensemble du territoire national depuis le 1er novembre 2015. La loi Macron, là aussi, habilite le Gouvernement à pérenniser le dispositif.

Faible taux d'intégration des procédures

La mission fait un bilan mitigé de ces deux expérimentations. Parmi les points positifs, elle relève la logique d'intégration des procédures, des délais d'instruction effectivement plus courts et la possibilité de rejeter le dossier de façon anticipée qui évite des pertes de temps. Du côté des points négatifs, elle pointe en revanche un faible taux d'intégration des procédures sur le terrain, la pression sur les délais qui "conduit les services à ne pas donner la priorité à certains dossiers qui le mériteraient", les difficultés d'insertion de la procédure de dérogation "espèces protégées", ainsi qu'une mauvaise articulation des différents services appelés à contribuer à l'instruction unique.

Les hauts fonctionnaires préconisent en premier lieu d'améliorer l'articulation entre autorisations uniques et permis de construire. Quand ce dernier est délivré par le maire, ils recommandent de mettre fin à l'obligation de déposer simultanément les deux demandes et demandent d'instaurer une coordination renforcée entre le préfet et le maire. Quand le permis est délivré par le préfet, la mission préconise d'engager une expertise sur l'éventuel abandon du permis de construire, par fusion dans l'autorisation unique.

La deuxième recommandation porte sur les délais de recours et la procédure contentieuse. Le rapport préconise de porter le délai de recours des tiers de deux à six mois. Un délai que le Conseil d'Etat vient pourtant de valider. Et d'instaurer une procédure de réclamation gracieuse à partir de la date de mise en service de l'installation. Une procédure que l'on retrouve dans le projet de décret sur le contentieux des ouvrages de production d'énergies renouvelables en mer (EMR). La mission préconise également d'étendre aux Iota les règles contentieuses applicables à l'autorisation unique ICPE, "sauf pour le sujet sensible qu'est la dérogation « espèces protégées »". Un décret du 9 décembre 2015 a étendu les règles de plein contentieux aux décisions de refus d'autorisation unique ICPE.

Ayant relevé un risque pesant sur l'autonomie de l'autorité environnementale, le rapport demande par ailleurs de bien définir les conditions d'application du principe de séparation fonctionnelle service instructeur/autorité environnementale. Enfin, il préconise de rendre obligatoire la communication au conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (Coderst) de la liste des dossiers "autorisations uniques" faisant l'objet d'une instruction. Mais les rapporteurs demandent de conserver dans le même temps le caractère optionnel de sa consultation.

L'Administration doit passer en "mode projet"

Mais il apparaît surtout qu'au delà de la révision des dispositifs eux-mêmes, ces expérimentations ont révélé les insuffisances de l'Administration à y faire face. D'où une troisième série de recommandations qui visent à accompagner les services de l'Etat dans ces réformes. La plus importante aux yeux de la mission ? Promouvoir le "mode projet" au sein de l'administration déconcentrée alors que "le modèle hiérarchique reste encore très présent dans la culture des services de l'Etat".

Reste maintenant au Gouvernement à déterminer les axes d'amélioration contenus dans ce rapport qu'il va reprendre dans les projets d'ordonnances et de décrets en préparation, dont la publication est programmée pour le deuxième semestre 2016.

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