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Les ICPE soumises à déclaration : l'antithèse de la protection de l'environnement (1/3)

L'absence de surveillance du site de Normandie Logistique sous prétexte qu'il était soumis au régime de la déclaration en matière d'ICPE, interpelle sur les conséquences d'un tel classement. Premiers éléments de réponse avec Gabriel Ullmann.

Les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients, sans que ceux-ci n'affectent gravement l'environnement et la santé, pris au sens large, sont soumises à déclaration au sens de l'article L.512-8 du code de l'environnement. Ces installations relèvent d'un régime introduit par la loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes et par son décret d'application du 17 décembre 19181, sans grand changement de fond depuis lors. Les quelques modifications procédurales qui ont eu lieu ont plutôt relevé de mesures régressives au regard de l'environnement, à l'exception notable des contrôles périodiques. Toutefois, ces derniers furent mis en place très tardivement et fort limitativement (voir le volet 2/3 de cette série). Le régime de déclaration des ICPE, tel qu'il se décline, représente une excellente illustration d'une réglementation toujours plus soutenue au service de l'entreprise, aux dépens constants de l'environnement (volet 3/3).

Un très grand nombre d'installations, dans des milieux diversifiés non évalués

Au 31 décembre 2018, la France comptait environ 500 000 établissements comprenant des ICPE, dont 90 % relèvent du régime de déclaration, soit quelque 450 000, pour 25 000 pour le régime d'autorisation et 16 000 pour l'enregistrement (ce dernier régime s'accroissant d'années en années au détriment de celui de l'autorisation). C'est dire que nous sommes environnés par des ICPE soumises à déclaration : pressings, blanchisseries, stations-service, hypermarchés, etc. De nombreuses activités artisanales et industrielles de petite taille sont également concernées.

Le problème est que la taille, la puissance installée ou la quantité de produits mis en œuvre, qui sont souvent des critères de classement entre les différents régimes de la nomenclature ICPE (déclaration, ou bien autorisation ou enregistrement), ne tiennent pas compte du milieu dans lequel ces activités sont implantées. Milieu humain (riverains) comme milieu naturel ou agricole. Ces critères sont déconnectés de toute réalité de terrain, de toute sensibilité du milieu. Le dossier de déclaration ne comprend aucune étude du milieu d'implantation et l'exploitant doit respecter des prescriptions générales, émanant d'un arrêté ministériel, qui n'en tient pas davantage compte.

Un dossier indigent, dont le contenu date de…1918

En vertu de l'art. R. 512-47, les informations à fournir par le déclarant sont limitées à l'emplacement, la nature et le volume des activités, de l'installation projetée, ainsi que la ou les rubriques de la nomenclature concernée(s). Pour ce faire, il doit produire un plan cadastral dans un rayon de 100 mètres autour de l'installation, un plan d'ensemble à l'échelle de 1/200 au minimum, accompagné de légendes et, au besoin, de descriptions permettant de se rendre compte des dispositions matérielles de l'installation et indiquant l'affectation, jusqu'à 35 mètres au moins de celle-ci, des constructions et terrains avoisinants ainsi que les points d'eau, canaux, cours d'eau et réseaux enterrés.

En matière d'environnement, de risques industriels comme de nuisances de voisinage, l'exploitant doit seulement justifier le mode et les conditions d'utilisation, d'épuration et d'évacuation des eaux résiduaires et des émanations de toute nature ainsi que la gestion des déchets. La déclaration mentionne enfin les dispositions prévues en cas de sinistre.

C'est tout.

Le contenu du dossier de déclaration n'a guère été complété ou actualisé depuis les dispositions de 1918. Il reste fondamentalement indigent et relève d'une pure formalité. Au paragraphe III de l'article R. 512-47, les termes : « Elimination des déchets et résidus » ont simplement été remplacés par « gestion des déchets », par le décret n° 2011-828 du 11 juillet 2011. Si le dossier doit comporter les dispositions prévues en cas de sinistre, aucune analyse de risques, même sommaire, n'est exigée. De plus, il a été supprimé l'obligation d'indiquer les informations utiles sur les procédés de fabrication, les matières utilisées et les produits fabriqués, alors que cette précision est de nature à permettre de mieux apprécier tant les inconvénients que les risques présentés par l'installation projetée.

La procédure de déclaration est dématérialisée depuis le 1er janvier 2016. Le contenu du dossier et l'exactitude des données qu'il contient restent sous la responsabilité du déclarant. La déclaration est à déposer avant la mise en service de l'installation concernée. Une fois le dossier complet (comment peut-il ne pas l'être ?) déposé, le récépissé est délivré immédiatement. Ce récépissé ne préjuge pas de la validité de la procédure (erreur de rubrique de classement, de seuil par ex.). En théorie, en cas de besoin de complément le déclarant en est informé. Toutefois, dans l'immense majorité des cas aucune instruction n'a lieu, l'inspection des installations classées ignore d'ailleurs bien souvent l'existence de ces installations. L'exploitant est informé des prescriptions générales qu'il doit respecter.

Un régime simplifié à l'extrême, où le préfet a compétence liée sans moyen d'opposition

Lors de l'examen du projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés de 2009, qui institua le régime de l'enregistrement pour les ICPE, le rapport de la sénatrice Élisabeth Lamure, souligne bien, qu'à l'inverse du régime de l'autorisation « le régime déclaratif s'appuie sur un dossier très sommaire 2(plans, critère de classement, mode d'élimination des déchets) ». De même, dans le cadre de la préparation de la dématérialisation de la procédure de la déclaration, la Direction générale de la prévention des risques3 (ministère chargé de l'environnement) souligne que l'un des objectifs poursuivis est de « simplifier la procédure qui est déjà très simple » (sic).

Rappelons que ces installations ne font l'objet, hors cas exceptionnels, ni d'instruction ni de consultation de services, et ne reposent sur aucun avis préalable, même de l'inspection des installations classées ou de la commune d'accueil. Les moyens susceptibles d'être invoqués à l'encontre d'un récépissé de déclaration d'exploiter sont d'ailleurs quasi inexistants, par le fait même de la compétence liée du préfet selon laquelle, de jurisprudence constante, « le préfet est tenu de délivrer le récépissé dès lors que ce dossier de déclaration est complet et régulier». Il appartient uniquement au préfet de s'assurer que l'installation visée relève bien du régime de la déclaration, auquel cas il est tenu de délivrer le récépissé de déclaration4 du moment que la déclaration est régulière en la forme et complète. Or, le contenu du dossier, visé par l'article R. 512-47, reste purement formel comme on l'a vu.

Contrairement aux déclarations accordées en matière d'urbanisme ou au titre de la législation sur l'eau par exemple, les demandes de déclaration en matière d'installations classées ne peuvent ainsi pas faire l'objet d'une opposition de la part de l'autorité compétente. A titre de comparaison, non seulement l'autorité peut faire opposition à la demande de déclaration au titre de la législation sur l'eau, mais en application du 1° de l'article R. 214-33, lorsque la déclaration est incomplète et que le déclarant ne produit pas, dans le délai imparti par le préfet, l'ensemble des pièces ou informations à compléter, l'opération soumise à déclaration fait alors l'objet d'une opposition tacite à l'expiration dudit délai. Le Conseil d'Etat a également rappelé que pour statuer sur la demande, le préfet doit prendre en compte dans son appréciation, l'impact sur le milieu aquatique de l'ensemble des ouvrages, installations, travaux et activités existants et envisagés.

Dans le cadre du pouvoir qu'il exerce en application du II de l'article R. 214-33 pour délivrer le récépissé, le préfet doit en effet apprécier « si le projet ne présente pas d'incompatibilité avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et ne porte pas aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier, et décide, en conséquence, soit de ne pas s'y opposer, soit de faire usage du délai mentionné à l'article R. 214-35 » (CE, 30 mars 2015, assoc. Avenir d'Alet, n° 360174). On mesure ainsi toute la différence avec la réglementation relative aux ICPE relevant de la déclaration.

Le cas problématique des implantations dans les sites Natura 2000

L'opposition au titre des ICPE soumises à simple déclaration n'existe qu'à l'occasion de l'évaluation des incidences Natura 2000, comme le détaille une circulaire ministérielle en date du 15 avril 20105. Ainsi, le projet relevant d'une législation ou d'une réglementation distincte de celles de Natura 2000 ne peut être réalisé que si l'évaluation des incidences conclut à l'absence d'atteinte aux objectifs de conservation de ces sites. La procédure instituée à l'article L. 414-4, et précisée à l'article R. 414-24, définit le champ qui oblige l'autorité décisionnaire à s'opposer à la réalisation d'une activité au sein d'un site Natura 2000, alors même que le régime dont elle relève ne le permet pas.

Or, en vertu des dispositions de l'article R. 414-19, contrairement aux installations relevant de la loi sur l'eau par exemple qui sont expressément visées (y compris pour le régime déclaratif), les ICPE relevant de la déclaration ne sont pas soumises à évaluation au titre des incidences sur un ou des site(s) Natura 2000, en dehors de quelques rares activités 6(exploitation de carrières, stations de transit de produits minéraux, déchèteries).

Cette situation est d'autant plus préjudiciable pour la protection de l'environnement, et, en l'espèce, au regard de la préservation de ces sites (qui sont, par nature, des sites remarquables voire exceptionnels), qu'elle concerne un potentiel de dizaines de milliers d'installations classées, disséminées sur l'ensemble du territoire. Si un grand nombre de ces installations se trouve dans des zones d'activités ou en milieu urbain, une proportion non négligeable est en effet implantée de façon diffuse dans le monde rural, au sein ou au contact de zones naturelles. Eu égard à leur nombre et à leur gestion environnementale rarement exemplaire, leur impact global et chronique, en termes de consommation d'espaces et d'incidences sur le milieu, peut se révéler plus important que nombre d'autres ICPE.

Dans la démarche actuelle de « simplification » frénétique et du processus d'accélération des projets, la dématérialisation totale de la procédure de déclaration est de nature à légaliser des projets présentant des impacts sur des sites Natura 2000, sans que ni l'exploitant ni même l'administration n'en aient conscience. Comme l'énonce l'administration7 elle-même : « L'instruction de l'évaluation des incidences Natura 2000 ne relève pas de la procédure déclarative ICPE, mais de l'article L. 414-4 du Code de l'environnement (…). Par ailleurs du fait de la simplicité du dossier de déclaration et de sa gestion instantanée et harmonisée par l'application informatique avec des assistances et des contrôles en ligne, le déclarant est peu exposé à être mis en défaut sur la complétude de sa déclaration (…) ».

Or, sauf exception, aucun agent de l'administration n'instruit les dossiers de déclaration, que ce soit au titre des ICPE ou au titre de la protection de la nature. La conjugaison de l'indigence du dossier, de la célérité de la procédure et d'un grand nombre de dossiers à traiter en ligne, sans consultation préalable de l'inspection des installations classées, est clairement de nature à porter atteinte à ces sites. D'ailleurs, l'objectif d'accélérer la procédure, déjà très simple et rapide, est mis en avant : « Il devient alors parfaitement établi que le déclarant peut démarrer son projet dès que la déclaration complète a été réalisée (matérialisée par la preuve de dépôt automatiquement délivrée par le système informatique8) ».

Des contrôles notoirement insuffisants ou déficients

Le nombre de contrôles est des plus réduits au regard du nombre d'installations existantes, qui composent, rappelons-le, 90 % des installations classées. Ces contrôles sont d'ailleurs souvent uniquement actionnés à la suite d'accidents ou de plaintes. Comme cela a été clairement souligné lors des travaux de la commission d'enquête du Sénat sur la catastrophe Lubrizol : « Les services de l'État justifient cette situation par l'absence de programme d'inspection des ICPE soumises au régime de déclaration 9».

Du fait de la grande diversité et de la large dissémination de toutes ces installations sur l'ensemble du territoire, parfois implantées à proximité de riverains, celles-ci sont sources importantes de nuisances et de risques, tant parfois localement qu'à une échelle globale si l'on tient compte des impacts environnementaux de tous les sites soumis à déclaration, sans que les dispositions actuelles ne permettent efficacement d'y remédier. Le cas de NL Logistique à Rouen, mitoyen de Lubrizol, établissement qui est resté indument soumis à déclaration durant des décennies malgré une augmentation massive du volume de produits stockés et une modification profonde de la nature de ces produits, est une illustration parfaite de cette situation délétère.

Aucun contrôle de NL Logistique depuis le début des années 1950…

La DREAL, Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement, de Normandie, qui est notamment censée chargée de la surveillance des installations classés à Rouen, ne s'est, à aucun moment, interrogée sur le fait que NL Logistique, qui jouxte un établissement Seveso seuil haut (Lubrizol) et stockait une partie de ses produits, fût étonnamment restée au régime de la déclaration.

Comme elle l'a déclaré à la commission d'enquête du Sénat et à la mission d‘information de l'Assemblée nationale, aucun contrôle n'a eu lieu depuis la création de cet établissement en 1951. Bien mieux, l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques (PPRT) n'a même pas été l'occasion de contrôler NL Logistique et de s'interroger si l'établissement ne pouvait être une source de danger pour Lubrizol, et donc pour les riverains, notamment en cas d'incendie.

Comme la DREAL l'annonce lors de son audition à l'Assemblée nationale, seules deux visites ont eu lieu chez NL Logistique. La dernière remonte à 2017 « en raison d'une velléité d'acquisition des entrepôts de la part Lubrizol, afin de permettre à la DREAL d'étudier les aménagements nécessaires au passage des locaux sous le régime SEVESO en cas de rachat des entrepôts par Lubrizol 10». Outre le fait, pour le moins curieux, d'apprendre que la DREAL se mue en prestataire dans le cadre d'une opération commerciale, on est sidéré de constater que cette visite portant sur des aménagements des entrepôts n'a même pas mis en évidence que le volume du seuil de la déclaration (50 000 m3) avait été largement dépassé. Comment peut-on être aussi déficient ? Quand on achète une maison, une des premières questions porte sur sa superficie, pour des entrepôts de stockage : son volume. Pour la DREAL, non.

Si les prescriptions générales qui s'imposent aux installations soumises à simple déclaration ont été progressivement et sensiblement renforcées au fil du temps, leur respect par les exploitants fait largement défaut. Il en est de même de la part des contrôles par l'administration. C'est pourquoi, d'une part la loi « Barnier » du 2 février 1995 avait institué des contrôles périodiques, mais qui ont été vidés en partie de leur substance dans leur mise en œuvre, d'autre part des assurances avaient été données par l'administration pour classer certaines installations relevant de la déclaration dans le régime de l'enregistrement, à partir d'un certain seuil ; il n'en a rien été (2/3).

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit, expert auprès des tribunaux pour les pollutions et les nuisances, ancien membre du Conseil supérieur des installations classées.

1 Contrairement à nos lois fleuves actuelles, la loi de 1917 se suffisait pratiquement à elle seule de par sa précision. Limitée à 40 articles, elle renvoie à un seul décret et pour deux seuls articles. Le décret du 17 décembre 1918 ne comporte, quant à lui, que douze articles, qui portent sur le contenu du dossier d'autorisation et de déclaration, sur les modalités de surveillances et les sanctions administratives (JO du 24 décembre (p. 11.088).
2 Rapport n° 167 (2008-2009) de Mme Élisabeth LAMURE, fait au nom de la Commission des affaires économiques du Sénat, déposé le 14 janvier 2009 (p. 85).


3 DGPR, « Point d'information : actions en cours en matière de simplification des procédures ICPE », document daté du 31 mai 2011, présenté à la séance du CSPRT du 28 juin 2011, p. 3.
4 Jurisprudence constante (voir notamment : CE, 12 juin 1985, n° 26550 et 35335 ; CAA Nancy, 31 décembre 1997, De Preester, n° 94NC00889 ; CAA Marseille, 24 juin 2010, n° 07 MA03656 ; CE, 10 janvier 2011, EARL de la Champagne, n° 317994 ; CAA Nantes, 1er juillet 2011, n° 11NT00288, BDEI n° 37/2012 ; CAA Lyon, 7 juin 2012, MM. X., n° 11LY00740 ; CAA Nancy, 26 juin 2012, Aloyse B., n° 11NC00636. Voir également : P. ARNOUX, « Les installations classées soumises à déclaration », Envir. & Tech., juil.-août 2006, p. 56-57).


5 Circ. 15 avr. 2010 : BO min. écologie n° 2010/8, 10 mai 2010.
6 Article R.414-20. Certes, en vertu des dispositions de l'article L. 414-4 IV bis, tout projet susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000, qui ne figure pas sur les listes mentionnées aux III et IV (listes nationales et locales, visées respectivement par les art. R. 414-19 et R. 414-20), doit faire l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 sur décision motivée de l'autorité administrative. Mais, encore faudrait-il qu'une évaluation soit réalisée au préalable pour que l'administration puisse apprécier le caractère significatif ou non des incidences dudit projet…
7 Note aux membres du CSPRT « Dématérialisation de la procédure de déclaration des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) relevant du régime de la déclaration », séance du 25 mars 2015, p. 2.
8 Ibid. p. 4. Par ailleurs, la dématérialisation s'étend jusqu'à l'information des tiers puisque l'affichage en mairie est supprimé, alors qu'il constituait le principal moyen d'information, pour être remplacé par La publication sur internet (sites des préfectures), par contre pour une plus longue durée (trois ans au minimum). Les communes concernées par le projet seront directement informées par une transmission dématérialisée, mais reste la question de savoir comment à leur tour elles pourront informer les tiers si elles ne procèdent plus à l'affichage.
9 Rapport n° 480 du 2 juin 2020 (page 86).
10 Rapport n° 2689 du 12 février 2020 (page 26).

Article proposé par Gabriel Ullmann - Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit

Le 17/09/2020

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5 Commentaires

Thomaspallez

Le 18/09/2020 à 9h26

Bonjour, Les organismes agréés pour les contrôles périodiques des ICPE à DC doivent- ils faire des remontées de leurs contrôles aux préfets (hors Non conformité majeures) ?

Cordialement

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Henri le roy

Le 18/09/2020 à 10h08

Pour Gabriel Ullmann ;

Voici une initiative de citoyens concernant les infrastructures ICPE et SEVESO.
https://www.collectif-seine-78-95.fr/

Nous sommes des riverains et des citoyens non spécialistes de ces questions et nous recherchons des avis, observations et conseils de la part de professionnels.

Peut-on vous solliciter ?
Cordialement,
Henri Le Roy

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Petite bête

Le 18/09/2020 à 19h12

Quand on pense que celles qui sont soumises à autorisation ne les respectent pas vraiment (Lubrizol), que dire de celles qui ne sont soumises qu'à déclaration? Après 17 années au Coderst, je ne m'étonne plus de rien.

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Daniel

Le 18/09/2020 à 23h51

Excellent article, pointant les dérives laxistes comme vecteurs d'accidentologie. AZF, Lubrizol, Chateaulin ... et les >165 accidents de méthanisation.
Le Collectif Scientifique National Méthanisation raisonnée

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Gabriel Ullmann

Le 20/09/2020 à 10h29

réponse à Thomaspallez : non, en absence de non conformités majeures et non si les non conformités majeures sont traitées à temps. Mais les contrôles doivent être tenus à disposition de l'inspection (encore faut-il qu'elle le demande !). Détails dans l'article suivant 2/3.
Gabriel Ullmann

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Gabriel Ullmann
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Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit

Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit, expert auprès des tribunaux pour les pollutions et les nuisances, ancien membre du Conseil supérieur des installations classées, Gabriel Ullmann a été membre de l'Autorité environnementale durant six années.