Comme le rappelle le ministère de la Transition écologique et solidaire, la protection de l'environnement et de la santé doit être prise en compte le plus tôt et le plus en amont possible dans la conception d'un plan, programme ou d'un projet, afin qu'il soit le moins impactant possible. En matière de projet, cela doit porter aussi bien sur le choix du projet, sa localisation, son dimensionnement, que sur son opportunité. Cette intégration de l'environnement, dès l'amont, est essentielle pour bien étudier et mettre en œuvre les étapes d'évitement des conséquences tout d'abord, de réduction ensuite, et en dernier lieu, la compensation des impacts résiduels du projet, du plan ou du programme s'il n'a pas été possible de les supprimer. Lesquels seront d'autant plus réduits que cette démarche aura bien été intégrée.

La séquence éviter, réduire et compenser (ERC) des impacts s'applique à l'ensemble des thématiques de l'environnement (air, bruit, eau, sol, énergie, santé des populations, biodiversité...). Elle est censée concerner tous types de plans, programmes et projets dans le cadre des procédures d'autorisation (étude d'impacts ou études d'incidences Natura 2000, espèces protégées...). Comme l'énonce le ministère, « sa mise en œuvre contribue également à répondre aux engagements communautaires et internationaux de la France en matière de préservation des milieux naturels ». Tout en modifiant sans cesse à la baisse les critères d'exigibilité des évaluations environnementales, en parfaite contradiction avec ses engagements et ses déclarations.

Des engagements maintes fois formulés… et reportés

L'UE est partie contractante¹ de la Convention sur la diversité biologique adoptée lors du sommet de la Terre à Rio de Janeiro en 1992. Ce traité international exige l'évaluation des incidences négatives notables des projets susceptibles de nuire sensiblement à la diversité biologique. L'évaluation préalable de ces incidences reste le fondement de l'objectif principal de l'Union, fixé par le Conseil européen dans ses conclusions des 25 et 26 mars 2010, d'enrayer la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques d'ici… à 2020, et d'assurer leur rétablissement.

Les mesures ERC prises devraient contribuer à éviter toute détérioration de la qualité de l'environnement et toute perte nette de biodiversité, conformément aux engagements pris par l'Union dans le contexte de la convention, et conformément aux objectifs et aux actions de la stratégie de l'Union en faveur de la biodiversité à l'horizon 2020, établis dans la communication de la Commission du 3 mai 2011 : « La biodiversité, notre assurance-vie et notre capital naturel - Stratégie de l'Union européenne à l'horizon 2020 » (sic). Or, il se trouve que nous sommes en 2020… Il ne reste plus qu'à prendre, comme pour le dérèglement climatique, de nouveaux engagements, de nouvelles échéances, de nouvelles envolées incantatoires pour 2030, voire 2050.

Quand elles ont lieu, les évaluations environnementales sont souvent déficientes

Le rapport 2018 de l'Autorité environnementale relève ainsi « une dégradation de la qualité des évaluations environnementales », « une faible appropriation environnementale ». La prise en compte de la biodiversité, par exemple, reste « insuffisamment ambitieuse pour ralentir son érosion ». Encore ne s'agit-il que de ralentir… De plus, de nombreux pans des milieux ne figurent pas parmi les critères réglementaires à évaluer comme les services écosystémiques et récréatifs, comme la qualité des sols avec toute leur faune et flore endogées (les sols renferment la plus importante biomasse au monde… totalement oubliée).

L'évaluation des enjeux de conservation ne repose bien souvent que sur les seules espèces protégées, alors que maints projets ont un impact sur des espèces menacées ou quasi menacées (Liste rouge de l'UICN²), mais non protégées. Si l'analyse de l'état initial en fait souvent mention, les mesures proposées dans les études d'impact se concentrent généralement sur les seules espèces protégées et délaissent les espèces menacées. Quant aux espèces classées « quasi menacées » sur la Liste rouge, n'étant pas (encore) menacées, elles ne sont jamais prises en compte, bien qu'elles répondent au critère des « espèces qui pourraient être menacées si des mesures de conservation spécifiques n'étaient pas prises ». Elles ne sont même pas considérées comme à enjeu dans les études : on attend en fait qu'elles deviennent menacées pour commencer à proposer des mesures de préservation. Rappelons que depuis août 2016, une loi titre sur « la reconquête de la biodiversité³ »…

N'oublions pas la chasse : parmi les 30 millions d'animaux tués par an en France, figurent des espèces menacées ou en déclin. On demande aux maîtres d'ouvrage d'éviter ou de réduire toute destruction de ces espèces, mais les chasseurs recherchent ces mêmes espèces pour les tuer. Avec 89 espèces chassables, dont 64 espèces aviaires, la France détient le record d'Europe du nombre d'espèces chassables (la moyenne européenne est de 24 espèces aviaires), et de la plus longue période de chasse. Sur ces soixante-quatre espèces, un tiers est inscrit sur la liste rouge des espèces menacées établie par l'UICN. Où se situe la logique écologique⁴ ?

De plus, de nombreuses évaluations environnementales ne proposent des mesures ERC que pour les seuls impacts significatifs, alors que la réglementation, conformément au droit européen, exige que ces mesures soient prises pour toutes incidences notables. Ce qui est beaucoup plus vaste. Il en résulte que sont rarement pris en compte dans les études d'impact les enjeux modérés ou les impacts jugés moyens. Dans ces conditions, il est évident que l'absence de perte nette de biodiversité, pourtant exigée par la loi précitée du 9 août 2016, ne peut aucunement être satisfaite. La disparition de la biodiversité ne peut que s'accroître au fil du temps.

Les mesures compensatoires ne compensent pas grand-chose

En matière de biodiversité, les mesures compensatoires sont destinées à compenser les atteintes prévues ou prévisibles occasionnées par la réalisation d'un projet, d'un plan ou d'un programme. Conformément aux dispositions du code de l'environnement, et notamment son article L. 163-1, elles doivent satisfaire aux conditions exigeantes suivantes, qui ne sont qu'exceptionnellement respectées :
- les mesures compensatoires ne peuvent pas se substituer aux mesures d'évitement et de réduction (qui doivent être privilégiées) ;
- elles visent un objectif d'absence de perte nette, voire de gain de biodiversité ;
- elles doivent se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes ;
- elles sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou à proximité ;
- elles sont géolocalisées et intégrées dans un système d'information géographique.

Il est fondamental de relever, car il s'agit d'une des très rares dispositions dans notre droit de l'environnement, l'exigence légale selon laquelle : « les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n'est pas autorisé en l'état ». C'est donc une obligation qui s'impose à l'autorité décisionnaire si la séquence ERC conduit in fine à un résultat insatisfaisant. Ce qui est souvent le cas, sans que l'autorisation ne soit refusée pour autant ou annulée par le juge, faute de culture écologique et de réelle conscience des enjeux par les différents acteurs, nonobstant les discours, postures ou publications.

Toute personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité y satisfait :
- soit directement par le maître d'ouvrage (cas de loin le plus fréquent) ;
- soit par contractualisation avec un opérateur de compensation : personne publique ou privée chargée, par l'exploitant, de mettre en œuvre des mesures de compensation pour son compte ;
- soit par l'acquisition d'unités de compensation dans le cadre d'un site naturel de compensation⁵.

De nombreux maîtres d'ouvrage n'ont pas la culture, ou la volonté, de privilégier l'évitement et rechercher avant tout le moindre impact à la source. Ils se réfugient bien souvent dans la compensation des impacts (et souvent réduits aux seuls significatifs) qui n'ont pas pu être évités et réduits. Or, il n'y a rien de plus contraignant et difficile que de réellement compenser des milieux détruits. Les études et rapports conduisent tous au constat d'échec. Le rapport parlementaire du 20 juin 2018 sur la mise en application de la loi précitée, consacre toute une partie à la compensation : « La compensation est encore (sic) mal maîtrisée et sa mise en œuvre très perfectible ». Rappelons que la compensation est prévue dans les études d'impact depuis… plus de quarante ans⁶ !

L'étude publiée en septembre 2019 par le Centre d'Écologie et des Sciences de la Conservation (Muséum national d'Histoire naturelle-CNRS), et par le laboratoire Écologie Systématique Évolution (AgroParisTech, CNRS, Université Paris-Sud), conclut que dans 80 % des projets d'aménagement étudiés, ces mesures ne compensent pas les destructions des milieux naturels⁷. Et pourtant, l'échantillonnage a porté sur « ce qui se fait de mieux » en France…

Les mesures compensatoires ne compensent pas longtemps

Conformément à l'article L. 163-1 précité, « les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité (…) doivent se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes ».Or, très rares sont les mesures compensatoires qui portent sur un engagement de plus de trente ans. Pour le climat, on se donne des objectifs pour 2050, voire 2100. Pour la biodiversité, à cette échéance toutes les mesures compensatoires mises en œuvre (efficacement ou non) seront devenues caduques : la perte de biodiversité sera alors totale. Une autre disposition de l'article précise : « Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n'est pas autorisé en l'état ».

La démonstration est amplement faite que la compensation n'est pas réellement effective dans ses résultats comme dans sa durée… La démonstration est encore plus sévère pour la compensation des émissions de gaz à effet de serres qui sont générées par de très nombreux projets : aucune compensation (ou à la marge) n'y est prévue. Sans pour autant que cela ne remette en cause la politique du « tout autorisation ». Les discours, eux seuls compensent.

Une proposition de loi contraire à la compensation des milieux impactés

Une proposition de loi, en date du 18 octobre 2017, visant à reconnaître les centres de sauvegarde de la faune sauvage en tant qu'opérateurs de compensation, a été déposé à l'Assemblée nationale par une vingtaine de députés⁸, ce qui permettrait à ces centres de « facturer cette prestation et donc encaisser des recettes » en échange de destruction de milieux. Les centres de sauvegarde de la faune sauvage, opérant dans un cadre associatif, recueillent des animaux sauvages blessés ou malades, pour les soigner, souvent bénévolement et sans grands moyens, puis les remettre dans le milieu naturel chaque fois qu'il est possible de le faire. Or, ces centres n'ont rien demandé de tel et ne considèrent nullement que leur action puisse compenser, en quoi que ce soit, la destruction de milieux. Ce serait décharger très facilement les maîtres d'ouvrage des contraintes de compensation en finançant, de surcroît à peu de frais, une partie du fonctionnement de ces centres.

Face à tout ce constat, concluons avec C. Berger et J.-L. Roques qui, après avoir fait l'examen désabusé de l'efficacité toute relative du droit de l'environnement, posent la question : « Dans un contexte de changement incessant, pourquoi rien ne change ? ⁹».

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, docteur en droit, docteur-ingénieur, MBA de HEC, et membre de l'Autorité environnementale durant six années.

¹ En vertu de la décision 93/626/CEE du Conseil du 25 octobre 1993
² Union international de conservation de la nature. Fondée sur une solide base scientifique, la Liste rouge de l'UICN est reconnue comme un outil de référence fiable pour connaître le niveau des menaces pesant sur la diversité biologique spécifique.
³ Loi du 9 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages
⁴ La logique est toute trouvée, quand on sait que le président de la République a accordé une réduction de 50 % (200 euros) pour la redevance cynégétique annuelle, soit une perte de recettes pour l'État de 200 millions d'euros par an, sans que les chasseurs n'aient eu à manifester. Rappelons que le budget des parcs nationaux est de 80 millions. De leur côté, les agents des hôpitaux réclament une revalorisation de leurs salaires (parmi les plus bas de l'OCEDE), et ne l'obtiennent pas malgré des grèves et des manifestations depuis près d'un an. L'État considère faire un effort considérable en finissant par accorder des primes de 800 euros à 40 000 soignants d'Île-de-France, pour un montant total de 32 millions. On réduit les recettes fiscales d'un côté de 200 millions pour tous les chasseurs pour tuer trente millions d'animaux par an, mais l'État n'entend allouer, à certains soignants, pas plus de 32 millions d'euros pour soigner et sauver des humains.
⁵ Sites avec des opérations de restauration ou de développement par des personnes publiques ou privés, afin de mettre en œuvre des mesures compensatoires de manière anticipée et mutualisée. Ces sites font l'objet d'un agrément préalable par l'État, après consultation électronique.
⁶ Décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 pris pour l'application de l'art. 2 de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature
⁷ Biology Conservation, le 6 septembre 2019 - https://doi.org/10.1016/j.biocon.2019.06.036
⁸ Il est très intéressant de relever que la proposition de loi rappelle les exigences associées aux mesures compensatoires, en omettant de préciser qu'elles peuvent viser un gain de biodiversité, et surtout en modifiant de façon orientée l'obligation de mesures compensatoires satisfaisantes (‘'si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n'est pas autorisé en l'état'') par le texte suivant, très démonstratif du contexte : ‘'En l'absence de mesures compensatoires, le projet peut être refusé''.
⁹ C. Berger et J.-L. Roques, ‘'Dans un contexte de changement incessant, pourquoi rien ne change ?'', L'harmattan, 2015