« En 2005, l’Europe met en place le plus grand marché carbone au monde dans l’objectif de contrôler et de limiter la quantité de gaz à effet de serre émise : le Système d'échange de quotas d'émission (SEQE). Les États membres fixent annuellement un plafond dégressif de quantité de carbone sur le marché et les allouent ensuite gratuitement ou par enchères aux entreprises, soit environ 11 000 installations dans 31 pays, qui représentent environ 45 % des GES (gaz à effet de serre) de l’UE. Le dispositif vise ainsi à récompenser les entreprises les plus vertueuses, qui peuvent revendre leurs actifs et à pénaliser celles qui émettent trop de carbone, contraintes d’acheter des quotas sur le marché. »[1]

L’UE a réfléchi sur un nouveau dispositif qui se veut complémentaire au SEQE : le Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) ou communément appelé taxe carbone aux frontières. Le texte du MACF fait partie du paquet « Ajustement à l’objectif 55 » proposé dans le cadre du Pacte Vert pour l’Europe, réglementé par la loi européenne sur le climat. L’objectif de ce pacte est de permettre à l’Europe d’être le premier continent neutre d’un point de vue climatique d’ici 2050, avec comme cible intermédiaire la réduction de 55 % des émissions de GES pour l’Europe d'ici 2030 par rapport à l'année de référence 1990. Après un rappel des objectifs du MACF (1), de son périmètre d’application (2), du calendrier d’application (3), nous détaillerons les obligations des importateurs (4) et les sanctions applicables (5).

1 - L’objectif du MACF

Depuis le 1er octobre 2023, le règlement (UE) 2023/956 a introduit le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF), également connu sous l’acronyme anglais CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism). Ce mécanisme prévoit de soumettre les produits importés dans le territoire douanier de l’Union européenne à une tarification du carbone équivalente à celle appliquée aux industriels européens fabriquant ces mêmes produits. L’objectif premier de ce dispositif est de lutter contre les fuites de carbone, dans un contexte de renforcement de l’ambition climatique au niveau européen (Règlement (UE) 2023/956 et (UE) no 2023/1773).

Pour l’Union européenne, la problématique des fuites de carbone est double. Du point de vue climatique, les fuites de carbone minent les efforts européens pour réduire les émissions de GES au niveau mondial. Du point de vue de la souveraineté industrielle, du maintien de l'activité économique et des emplois, l’existence de fuites de carbone reflète un traitement inégal des producteurs européens et extra-européens, qui accentue les problématiques de délocalisation et de désindustrialisation.

2 - Le périmètre d’application du MACF[2]

« Le MACF crée de nouvelles obligations règlementaires pour les importateurs, c'est-à-dire les acteurs économiques – identifiés par leur numéro d’identification communautaire (Economic Operator Registration and Identification – EORI) –,  responsables de la mise en libre pratique des produits listés à l'annexe I du règlement MACF (identifiés par leurs codes CN) dans le territoire douanier de l’Union européenne. Afin de limiter la complexité du dispositif, le MACF s’appliquera, dans un premier temps, uniquement à certaines marchandises dites « simples » fortement exposées au risque de fuite de carbone :  

• Acier ;
• Ciment ;
• Aluminium ;
• Engrais azotés ;
• Hydrogène.

Ces secteurs représentent en cumulé environ la moitié des émissions industrielles dans l’UE. L’objectif affiché de la Commission est d’élargir progressivement ce périmètre de marchandises à d’autres secteurs de l’industrie, notamment le raffinage et la chimie. »

3 - Le calendrier d’application du MACF[3]

Ce mécanisme sera mis en œuvre par phases et s’aligne sur la suppression progressive de l’allocation de quotas à titre gratuit prévue dans le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE). En effet, le but à terme du MACF est de remplacer le système actuel d’allocation des quotas gratuits du SEQE et de prévenir les possibles fuites de carbone. Ces droits à polluer gratuits vont progressivement être supprimés pour une disparition totale d’ici 2034. En parallèle, les quotas proposés sur le marché seront réduits de 62 % en 2030 par rapport à 2005, contrairement aux 43 % de réduction fixés avant ce nouvel accord, toujours dans l’objectif d’accélérer encore plus la transition vers le MACF.

4 - Les obligations des entreprises importatrices dans l’UE

Le MACF imposera aux entreprises importatrices d’acheter des certificats, c'est-à-dire des quotas carbones au prix du marché (dont le montant exprimé en € / tonne de CO2 est fixé chaque semaine par le SEQE), selon la marchandise importée ou bien de justifier que le producteur s’est déjà acquitté du montant correspondant. Afin d’être en règle, les importateurs devront déclarer chaque année, avant le 31 mai, la marchandise importée au cours des 12 derniers mois, le volume carbone associé à celle-ci et justifier leurs achats de certificats MACF correspondants. Le nombre de quotas achetés devra correspondre à la densité carbone qu’aurait le même produit fabriqué au sein de l’UE. Selon la différence, la balance sera rééquilibrée, par une pénalité si l’entreprise ne justifie pas assez de certificats et d’une déduction le cas contraire.

Concernant les obligations des importateurs, il faut distinguer deux phases dans la mise en œuvre du MACF :

a : La période transitoire (1er octobre 2023 – 31 décembre 2025.

Les obligations incombant aux entreprises de l’UE pendant cette période transitoire :

• Enregistrement dans le registre transitoire MACF.

Elaboré par la Commission européenne pour aider les opérateurs à élaborer et à soumettre le MACF, ce registre permettra également la communication entre la Commission, les autorités compétentes, les autorités douanières nationales et les opérateurs. L’accès et l’enregistrement au registre devraient être demandés par l’intermédiaire du portail MACF (TAXUD).

• Soumettre les rapports MACF sur une base trimestrielle.

« Les importateurs de marchandises (ou leur représentant en douane indirect) devront déclarer les émissions de gaz à effet de serre (GES) intégrées dans leurs importations (émissions directes et indirectes) au cours d’un trimestre donné d’une année civile, sans effectuer de paiements financiers ni d’ajustements. Le rapport est présenté au plus tard un mois après la fin de ce trimestre. L’obligation de présenter le rapport MACF sur une base trimestrielle couvrira l’ensemble de la période transitoire allant du 01/10/2023 au 31/12/2025. »[4]

• Candidature pour le statut de « Déclarant MACF autorisé » : à compter de mars 2025. ainsi que les demandes d'autorisation MACF.

Les importateurs concernés devront candidater pour obtenir ce statut sur la base de l'EORI SIREN. Les demandes s'effectueront sur une nouvelle plateforme informatique, distincte du registre de la période transitoire, à partir de fin mars.

À compter du 1er janvier 2026, seuls les opérateurs qui disposent du statut de « Déclarant MACF autorisé » pourront importer les marchandises couvertes par le MACF.

b : La période de fonctionnement effectif (à partir de janvier 2026).

L’obligation de détenir le statut de « Déclarant MACF autorisé » permet la mise en libre pratique des marchandises couvertes par le MACF sur le territoire douanier de l’Union. Ce statut s’accompagne de certaines obligations : 

• Déclaration MACF annuelle ;
• Vérification des émissions intrinsèques totales déclarées par un vérificateur accrédité ;
• Restitution annuelle des certificats MACF en cohérence avec la déclaration MACF ;
• Obligation de détenir un stock minimum de certificats MACF chaque trimestre.

5 - les sanctions applicables dans le cadre du MACF

L’article 17 de la loi n°2024-364 du 22 avril 2024 prévoit des sanctions qui couvrent la période transitoire, à savoir jusqu’au 31 décembre 2025. Ces dispositions ont été codifiées dans le Code de l’environnement et notamment dans les articles L229-71 et suivants :

• Le non-respect de l’obligation de présenter un rapport MACF : article L229-71 (24 avril 2024).

« Lorsque l'autorité administrative compétente détermine, compte tenu notamment des informations transmises par la Commission européenne en application du paragraphe 3 de l'article 35 du règlement MACF, qu'un assujetti n'a pas respecté l'obligation de présenter un rapport MACF, elle le met en demeure d'y satisfaire dans un délai de deux mois. »

• L’absence d’exécuter la mise en demeure dans le délai imparti : article L229-73 (24 avril 2024).

 « Lorsqu'il n'a pas été déféré, dans le délai imparti, à la mise en demeure prévue aux articles L. 229-71 ou L. 229-72, l'autorité administrative prononce une amende proportionnée à la gravité des manquements constatés, en tenant compte des circonstances définies au paragraphe 3 de l'article 16 du règlement d'exécution relatif à la période transitoire, d'un montant minimal de 10 euros et d'un montant maximal de 50 euros par tonne d'émissions non déclarées. Dans les situations définies au paragraphe 4 du même article 16, le montant de l'amende encourue est doublé, sans pouvoir excéder un montant de 100 euros par tonne d'émissions non déclarées. »

Selon une information aux importateurs assujettis aux MACF, établie par le Ministère de l’Économie, des Finances et de la souveraineté industrielle et numérique, il est indiqué que pour la période transitoire : « L’administration adoptera une approche pédagogique face aux infractions au règlement, avec un processus par étapes et en garantissant le droit à l’erreur. Les éventuelles sanctions seront envisagées en tenant compte du caractère répété ou délibéré des infractions, notamment en l’absence d’efforts de mise en conformité. Une invitation à déposer ou corriger votre rapport, sera systématiquement produite avant l’initiation d’une procédure administrative de mise en demeure, pouvant conduire à des sanctions financières.

Plusieurs des étapes graduées sont prévues :

-Rappel à l’ordre et invitation à compléter ou corriger le rapport trimestriel ;

-Pénalités financières (entre 10 et 50€/Tco2) en cas de manquements répétés et/ou délibérés, à la suite d’une procédure de mise en demeure ;

-Impossibilité d’obtenir le statut de “Déclarant MACF autorisé”en cas d’infractions graves et répétées. »

Il est certain que le MACF constitue une avancée importante dans le plan de décarbonation de l’économie européenne pour un continent neutre d’ici 2050. Les objectifs fixés par l’UE pour 2050 pourraient inciter davantage de pays à suivre la voie d’une décarbonation à la hauteur des enjeux de la transition environnementale.

Mais, peut-on continuer à parler au présent en indiquant qu’en effet, le MACF montre que l’UE avance sur les sujets de responsabilisation des entreprises sur le carbone, avec des mesures qui impliquent les acteurs extérieurs au continent, alors qu’à ce jour, il semble que l’UE souhaite remettre en question sa politique ambitieuse de décarbonation ?

Violaine du Pontavice,

Avocate, spécialiste en droit de l’environnement

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[1] NDLR : Site Traace.co, Article Marchés carbone et taxonomie, où en est-on aujourd’hui ?, de Mylan Hoang, 20 décembre 2022, mis à jour le 7 novembre 2024 : ici.

[2] Site des ministères de l’Aménagement du territoire et de la transition écologique, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières : ici.  

[3] Calendrier prévisionnel dela DGEC : ici.

[4] NDLR : Site de la Commission européenne, page d’actualité sur le Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF), 17 octobre 2023 : ici.