« Pollueur-payeur oui, pollueur-décideur, non ». Dans son rapport sur les filières de Responsabilité élargie du producteur (REP), l'association Zero Waste France revient, deux ans après son premier bilan, sur le (dys)fonctionnement du dispositif.

Plusieurs filières sont en crise (PMCB, TLC), les coûts de gestion globaux ne sont pas suffisants pour être couverts en intégralité (REP emballages ménagers), les objectifs de la loi Agec (collecte, réemploi, recyclage) ne sont pas atteints, et ces manquements sont rarement assortis de sanctions. L'association évoque une sous-utilisation des mécanismes, qui est liée au problème considéré comme principal par l'association : celui du système de gouvernance.

Des mécanismes sous utilisés

L'une des raisons qui peut expliquer la défaillance des filières REP, selon Zero Waste France, est la sous-utilisation des mécanismes existants. L'un des exemples les plus probants est le fonds de réparation (1) . Le rapport des sénateurs Marta de Cidrac (Les Républicains, Yvelines) et Jacques Fernique (Écologiste-Solidarité et Territoires, Bas-Rhin) sur la loi Agec de 2025 relève que de 2022 à 2024, seuls 30 % de l'enveloppe des fonds de réparation a été dépensée. Face à ce déficit, l'association propose de transférer la gestion des fonds réparation à un acteur tiers, hors du conflit d'intérêt qu'il pourrait y avoir entre l'éco-organisme et le metteur en marché du produit.

Pour ce qui concerne les éco-modulations, c'est-à-dire l'ensemble des bonus, malus et primes liées à l'éco-conception d'un produit, ces dernières ne sont pas suffisamment incitatives, estime l'association. Le montant des primes est plus élevé que les pénalités, ce qui n'engage que très peu les producteurs à revoir leurs modèles. Pour pallier ce problème, l'association propose un principe d'équivalence entre les primes et pénalités. De ce fait, les producteurs seront autant pénalisés qu'ils auraient été récompensés dans la conception de leurs produits. 

Enfin, le réemploi est désigné par Zero Waste comme le « parent pauvre » de la REP. Le volet réemploi, pourtant pilier central de la loi Agec, se retrouve avec des résultats systématiquement inférieurs aux objectifs réglementaires. Pour la REP PMCB, l'objectif de 2 % de réemploi fixé pour 2024 semble hors de portée, avec des taux réels ne dépassant pas 0,1 %. Pour la REP emballages ménagers, le taux de réemploi plafonne à 1,59 %, alors que l'objectif fixé est de 5 % en 2023 et de 10 % d'ici à 2027. À ce sujet, l'association évoque un financement encore trop faible et propose de doubler les moyens alloués aux fonds réemploi.

Et dans le même temps, les mises en marché sur le territoire français augmentent de façon continue dans toutes les filières, et avec elles, les quantités de déchets produits. Les éléments d'ameublement ont par exemple connu une hausse de 130 % entre 2017 et 2024, tandis que les textiles commercialisés chaque année ont augmenté de 40 % entre 2014 et 2024, alerte l'association. Pour la filière des emballages ménagers, il y a un objectif de réduction des déchets de 15 % entre 2010 et 2030, mais dans les faits, les quantités commercialisées ne cessent d'augmenter (+3,1 % entre 2018 et 2022).

« Malgré les ambitions de la loi anti-gaspillage, le système actuel est incapable de faire évoluer la production vers un modèle plus vertueux, créateur d'emplois locaux et moins dépendant de l'importation de matières premières - à l'instar du pétrole pour les emballages en plastique, estime Pauline Debrabandere, responsable plaidoyer et campagnes de Zero Waste France. Les pénalités encourues pour la mise sur le marché de produits polluants sont trop faibles pour être réellement dissuasives, et la surproduction ne fait l'objet d'aucune sanction particulière. Il faut des montants minimaux d'éco-modulations et des pénalités progressives selon les quantités commercialisées ».

« Conflit d'intérêts » : le problème majeur du système de gouvernance

Le cœur du problème, selon l'association, est le système de gouvernance. Ce sont les éco-organismes qui fixent les modalités d'application des modulations (seuils, critères), ainsi que leurs montants. Les producteurs, via les éco-organismes, décident donc des primes et pénalités applicables… aux producteurs, et pilotent eux-mêmes le système censé réguler leur activité. De plus, plus une filière fonctionne, plus les tonnages collectés et à gérer (recyclage, traitement) augmentent, et donc plus cette filière est coûteuse pour les éco-organismes et pour ses adhérents. Il n'y a donc aucun intérêt pour ces derniers de remplir les objectifs… et c'est ainsi qu'on se retrouve dans une position de « pollueur-décideur », comme le qualifie l'association. « À noter qu'aucun éco-organisme n'a pour l'heure été sanctionné pour la non-atteinte de ces objectifs de collecte. Cette absence de sanction renforce l'intérêt pour les éco-organismes à ne pas remplir leurs objectifs », se désole Zéro Waste.

Et en cas de non atteinte des objectifs, les collectivités doivent gérer les tonnages restants, et reporter le coût de la collecte sur les citoyens. « Une situation injuste », dénonce l'association, qui fait payer deux fois le système REP aux citoyens : à l'achat, en payant la répercussion de l'éco-contribution sur le prix de vente (dans certaines filières, la visibilité de l'éco-contribution dans le prix de vente est même devenue obligatoire), et lors de la gestion de leurs déchets, pour les tonnages non collectés, via la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Pourtant, leur représentativité dans le système des filières REP est faible.

Face à ces carences, l'association propose plusieurs solutions. Premièrement, inclure le comité des parties prenantes au sein de la commission inter-filières de responsabilité élargie du producteur (Cifrep), et rendre son avis conforme, ainsi qu'au sein de la prise de position de la gouvernance des filières REP. Elle demande que la participation citoyenne, par exemple au travers des consultations du public, arrive plus en amont. Deuxièmement, concernant les sanctions, Zero Waste recommande, dans un premier temps, d'appliquer automatiquement les sanctions prévues par le Code de l'environnement en cas de non atteinte des différents objectifs fixés dans le cahier des charges, relatifs à la collecte, au traitement et au recyclage. L'association souhaite par ailleurs que les parties prenantes bénéficient d'un pouvoir de saisine pour demander une sanction en cas d'objectifs non atteints. Enfin, elle propose que les sanctions soient gérées par une autorité indépendante, et que les montants soient reversés aux collectivités.

Là où le constat est positif, selon l'association, c'est que la question du fonctionnement des filières REP s'est démocratisée, et l'ensemble des parlementaires ont commencé à s'y intéresser. Le projet de loi Ddadue comporte déjà quelques mesures pour remodeler la REP. Zero Waste France a donc bon espoir d'alerter le Gouvernement pour intégrer leurs propositions, dans par exemple, un projet de loi de refondation des filières REP.