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L'établissement public de coopération environnementale, nouvelle forme de coopération publique

Créé par la loi biodiversité pour unifier le statut juridique des conservatoires botaniques nationaux, l'établissement public de coopération environnementale va encourager le développement des coopérations publiques. Explications de Justine Orier et Julien Quiene, avocats au cabinet Baron Aidenbaum.

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Environnement & Technique N°367 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°367
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Passée relativement inaperçue, la création de l'établissement public de coopération environnementale (EPCE), par la loi biodiversité du 8 août 2016, permet à plusieurs collectivités locales de s'associer en matière environnementale, le cas échéant avec l'Etat et des établissements publics locaux et nationaux.

Son régime juridique, prévu aux articles L. 1431-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT), est aligné sur celui des établissements publics de coopération culturelle (EPCC).

La prise en charge des services publics environnementaux et culturels au sein d'un établissement public de coopération semble particulièrement pertinente. En effet, ces services publics sont restés en dehors de la logique des blocs de compétences, une telle coopération favorisant un remarquable essor des initiatives des collectivités publiques.

Toutefois, s'agissant des EPCE, il semblerait que l'ambition portée par le législateur visait principalement à "unifier le statut des conservatoires botaniques nationaux" dont les statuts juridiques actuels présentent certaines limites. Dans l'hypothèse où les conservatoires botaniques adopteraient ce nouveau statut, il convient de rappeler les conditions dans lesquelles une telle évolution statutaire serait réalisée. Compte tenu de son objet, l'EPCE pourrait, en tout état de cause, constituer une nouvelle forme de coopération publique attractive et être amené à se généraliser dans le secteur environnemental.

Les limites de la coopération publique dans le domaine environnemental

Disposant d'une assise législative depuis la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dite loi "Grenelle II", les conservatoires botaniques nationaux ont notamment pour mission de contribuer à la connaissance et à la conservation de la nature dans les domaines de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels, de participer à l'élaboration et à la mise en œuvre de l'inventaire du patrimoine naturel et de procéder à l'identification et à la conservation des éléments rares et menacés.

En l'état actuel, aucun statut juridique particulier n'est imposé, ni même recommandé par la loi pour la structuration des conservatoires, celle-ci se contentant de préciser qu'il s'agit de "personnes morales publiques ou privées, sans but lucratif, agréées par l'Etat, qui exercent une mission de service public".

En pratique, sur la dizaine de conservatoires botaniques existants, les statuts juridiques sont assez variables : association, syndicat mixte, service d'un établissement public ou d'une collectivité, groupement d'intérêt public (GIP). Chaque statut connaît ses propres limites : le manque d'indépendance du conservatoire lorsque celui-ci est directement rattaché à un établissement public ou à une collectivité, les risques de gestion de fait liés au statut associatif, l'impossibilité pour l'Etat de participer à la gouvernance des conservatoires en particulier pour les syndicats mixtes, le fait pour le GIP de fonctionner en principe avec les moyens mis à disposition par ses membres.

La transformation des conservatoires botaniques nationaux en EPCE

Au regard de l'objectif poursuivi initialement, il est probable que les premières créations d'EPCE soient le résultat de la transformation des conservatoires botaniques nationaux.

Dans cette hypothèse, l'évolution statutaire des conservatoires impliquera, outre des modifications relatives à leur gouvernance (détermination des membres et de leurs contributions financières, composition du conseil d'administration, etc.), un transfert des activités et des personnels de la structure existante à l'EPCE.

En pratique, les modalités et conditions de mise en œuvre de ces transferts dépendront de la nature industrielle et commerciale ou administrative de l'établissement, cette dernière résultant à la fois de l'objet des activités de l'établissement, des nécessités de sa gestion et dans une certaine mesure de la volonté de ses fondateurs. Compte tenu de la nature des missions confiées aux conservatoires botaniques nationaux ainsi que de leurs modalités de financement, on décèle une forte présomption en faveur de leur caractère administratif.

De manière générale, le transfert des activités et des biens devrait se matérialiser par la conclusion d'une convention de transfert entre la structure "substituée" et l'EPCE, la question étant, pour les parties, de déterminer si le transfert doit être opéré à titre onéreux ou à titre gratuit. Quant au transfert des contrats, il sera opéré dans le cadre de clauses de substitution ou d'avenants de transfert.

L'EPCE : une opportunité à saisir pour favoriser la coopération publique en matière environnementale ?

Tandis qu'un EPCC peut être créé pour se voir confier la gestion d'un service public culturel en général, l'objet de l'EPCE semble davantage encadré. D'une part, il peut être chargé "d'accroître et d'améliorer les connaissances sur l'environnement, leur diffusion et la sensibilisation et l'information du public, d'apporter un concours scientifique et technique aux pouvoirs publics et d'assurer la conservation d'espèces ou la mise en place d'actions visant à préserver la biodiversité et à restaurer les milieux naturels", missions exercées jusqu'à présent par les conservatoires botaniques nationaux.

D'autre part, il peut être créé pour structurer les futures délégations territoriales de l'Agence française de la biodiversité, également créées par la loi du 8 août 2016. L'article L. 131-8 précise que ces antennes pourront exercer tout ou partie des compétences de l'Agence française de la biodiversité à l'exception des missions de police de l'environnement, à savoir : la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité, le développement des connaissances, des ressources, des usages et services écosystémiques attachés à la biodiversité, la gestion équilibrée et durable des eaux ou encore la lutte contre la biopiraterie. Ces compétences laissent à notre sens le champ ouvert à de nombreuses initiatives.

Ces délégations territoriales pourront être mises en place par les Régions et l'Agence avec le concours des départements au titre de leur compétence en matière d'espaces naturels sensibles. Toutefois, en application des dispositions relatives aux EPCE, toute collectivité locale compétente et tout établissement public local ou national pourra devenir membre d'une telle délégation.

Outre ces possibilités, la création de l'EPCE avait également été évoquée lors des débats parlementaires à propos de l'Observatoire de la biodiversité amazonienne de Guyane, organisme devant regrouper l'Etat et la collectivité territoriale afin de percevoir le produit d'une taxe sur l'or ou encore s'agissant de la fusion des bassins et des comités régionaux de la biodiversité pour exercer les missions de l'office de l'eau dans les départements d'outre-mer.

En conclusion, à l'image de l'évolution de son homologue culturel, il y a fort à parier que demain, l'EPCE constituera, dans le secteur environnemental, l'expression principale des coopérations institutionnelles publiques.

Avis d'expert proposé par Justine Orier et Julien Quiene, avocats au cabinet Baron Aidenbaum.

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