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Le contentieux de Nonant-le-Pin clarifie le régime de la recevabilité de la tierce opposition

La cour administrative d'appel de Nantes a retiré l'autorisation d'exploiter le centre de stockage de déchets de Nonant-le-Pin accordée par le juge administratif. Cette décision clarifie les possibilités de tierce opposition en matière environnementale.

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Environnement & Technique N°361 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°361
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Dans un contexte local brûlant, au fil de la prise de conscience par les riverains et associations de l'ampleur du projet, la société Guy Dauphin Environnement (GDE) demandait au préfet de l'Orne l'autorisation d'exploiter un centre de stockage de déchets non dangereux ultimes et un centre de tri de déchets industriels banals, de métaux ferreux et non ferreux et de déchets d'équipements électroniques et électriques sur le territoire de la commune de Nonant-le-Pin (Orne). Après le refus préfectoral du 13 janvier 2010, GDE saisissait le juge administratif en vue d'obtenir l'autorisation administrative sollicitée, qu'elle obtenait par un jugement du 18 février 2011, le tribunal administratif de Caen laissant le soin au préfet de l'Orne de fixer les conditions de l'exploitation autorisée (TA Caen, 18 février 2011, n°1000405). Ce fut fait par un arrêté de prescriptions du 12 juillet 2011.

A la suite d'un rapport de l'inspection des installations classées du 22 septembre 2015, quinze non-conformités furent relevées, de sorte que le préfet de l'Orne, par un arrêté du 25 septembre 2015, fixait des mesures d'urgence, en prévoyant notamment que l'apport de déchets sur l'installation de Nonant-le-Pin était interdit jusqu'à la levée des non-conformités. Après la suspension de cet arrêté par le juge des référés près le tribunal administratif de Caen par une ordonnance du 22 octobre 2015 (TA Caen, 22 octobre 2015, n°1501939), le Conseil d'Etat l'annulait sur pourvoi du ministre de l'Ecologie (CE, 18 mars 2016, n°394439).

En parallèle, trois associations de défense de l'environnement (Nonant Environnement, France Nature Environnement et Centre national d'information indépendante sur les déchets, aujourd'hui "Zero Waste France") demandaient au tribunal, par la voie de la tierce opposition, de déclarer non avenu le jugement du 18 février 2011. Si leur action était d'abord rejetée en première instance (TA Caen, 5 juin 2012, n° 1102136 ; TA Caen, 29 avril 2014, n° 1102139), le juge d'appel nantais, saisi des appels interjetés par les associations, est revenu sur la position du juge de première instance en admettant d'abord leur tierce opposition, pour ensuite déclarer non avenu le jugement du 18 février 2011.

La tierce opposition des associations admise en appel

Bien évidemment, le jugement du 18 février 2011 n'avait fait l'objet d'aucune contestation par le pétitionnaire satisfait. Plus curieux, il n'avait pas été contesté par l'Etat, de sorte que l'autorisation délivrée par voie juridictionnelle, puis précisée par arrêté préfectoral, était devenue définitive. Or, des tiers – riverains ou associations - auraient pu légitimement vouloir critiquer cette autorisation. Mais ils ne pouvaient pas interjeter directement appel, faute d'avoir été des parties au dit jugement. En outre, ces tiers ne pouvaient pas davantage introduire de recours contre cette autorisation délivrée par un juge. La question s'est alors posée de savoir comment ces tiers, hostiles au projet dès le départ, pouvaient dans un tel contexte juridique, réussir à critiquer cette autorisation et ainsi empêcher l'exploitation du centre de stockage de déchets, l'un des plus importants d'Europe.

En application des dispositions de l'article R. 832-1 du code de justice administrative, les trois associations ont donc contesté devant le tribunal administratif de Caen le jugement du 18 février 2011 ainsi que les deux arrêtés préfectoraux du 12 juillet 2011. Si les juges caennais ont refusé d'admettre leur tierce opposition au motif que le jugement critiqué "ne préjudiciait pas à leurs droits", la cour administrative d'appel de Nantes a en revanche considéré que les "associations auraient justifié d'un intérêt suffisant pour demander l'annulation de la décision administrative d'autorisation d'exploiter les installations en cause". Pour ce faire, les juges d'appel ont analysé les statuts de l'association Nonant Environnement pour lui reconnaître un intérêt lésé, alors même qu'elle n'était pas agréée (C. env., art. L. 141-1), contrairement aux deux autres associations. Ils ont cette fois-ci considéré que les associations justifiaient d'intérêts directement lésés.

Pour répondre à la question de savoir que faire pour contester une autorisation d'installation classée lorsque, en tant que tiers, vous n'étiez pas partie au jugement qui l'a délivrée, la cour avait saisi le Conseil d'Etat d'une demande d'avis (CAA Nantes, 27 juin 2014, n° 12NT02190). Le Conseil y répondait avec précision, en considérant que les dispositions de l'article R. 514-3-1 du code de l'environnement impliquaient le droit pour les tiers d'exercer également un recours lorsque l'autorisation, d'abord refusée par le préfet, était ensuite délivrée par le juge administratif en plein contentieux (CE, 29 mai 2015, n° 381560). Si la tierce opposition leur est désormais ouverte dans pareilles circonstances, la Haute juridiction a néanmoins encadré ce droit pour garantir la sécurité juridique du bénéficiaire de l'autorisation, en ajoutant qu'une tierce opposition ne pouvait être admise après "écoulement des délais prévus par les dispositions de l'article R. 514-3-1 du code de l'environnement". La Cour a donc logiquement annulé le jugement en reprenant le considérant de principe figurant dans l'avis du Conseil d'Etat.

Sanction des risques que l'exploitation du site faisait peser sur l'environnement

La tierce opposition admise, le juge administratif a pu analyser en profondeur les griefs soulevés par les associations. Avant cela, rappelons que les associations tierces, hostiles au projet, avaient contesté l'arrêté préfectoral de prescriptions du 12 juillet 2011, en soulevant des griefs tirés en réalité de l'autorisation elle-même (insuffisance de l'étude d'impact, irrégularité de l'enquête publique,…). Si le tribunal administratif de Caen avait rejeté en première instance leur requête en référé pour un motif censuré en cassation (TA Caen, 14 février 2013, n° 13001599, 1300090 et 1300218, Association Centre national d'information indépendante sur les déchets et autres), le Conseil d'Etat relevait que la remise en cause par le juge de l'arrêté du préfet fixant les prescriptions initiales, pris en application de l'autorisation délivrée par le jugement du 18 février 2011, aurait impliqué une atteinte à l'autorité de la chose jugée (CE, 18 octobre 2013, n° 366508). Ayant fait application de la logique précisée par le Conseil d'Etat sur la recevabilité des tierces oppositions, la cour administrative d'appel de Nantes s'est ensuite prononcée sur leur bien-fondé.

En premier lieu, la cour a jugé que, compte tenu du contexte hydrogéologique particulier du site et des incertitudes des conséquences du projet sur l'eau, celui-ci devait être regardé comme présentant des risques pour la santé, la sécurité, la salubrité publique et pour la protection de la nature et de l'environnement. En second lieu, elle a considéré que les prescriptions des articles L. 515–12 du code de l'environnement et de l'article 9 de l'arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux, qui instaurent un périmètre de protection de 200 mètres entre la zone à exploiter et toute autre installation ou habitation en vue de réduire les risques d'accidents et de pollutions, faisaient obstacle à la délivrance de l'autorisation d'exploiter sollicitée. En troisième et dernier lieu, la cour a retenu le caractère indissociable du centre de tri et du centre de stockage au vue de la proportion significative de déchets ultimes triés, ne pouvant être valorisés, acheminés vers le centre de stockage. Pour ces motifs, la cour a annulé l'autorisation qui avait été délivrée par le tribunal administratif de Caen (jugement non avenu).

Si le contentieux présentement commenté est venu clarifier le régime de la recevabilité de la tierce opposition en matière environnementale, bien des questions demeurent. L'une d'entre elles renvoie à la question – désormais classique - de la responsabilité indemnitaire de l'Etat en cas de délivrance d'une autorisation illégale. Si la question est facilement tranchée quand le juge administratif annule une autorisation illégalement délivrée par le préfet au nom de l'Etat, il sera intéressant de savoir dans quelles conditions et selon quelles modalités la responsabilité de l'Etat pourrait être engagée du fait de la délivrance, directement par le juge administratif, d'une autorisation que la juridiction administrative juge par la suite illégale. Au regard de l'ampleur du projet de Nonant-le-Pin, cette question ne manquera pas de se poser dans les prochains mois, en cas de maintien de l'interdiction d'exploiter le site.

Avis d'expert proposé pat Maître Martin GUERIN, avocat, Cabinet Huglo-Lepage & Associés

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