Le 21 octobre 2022, le Sénat a transmis à l’Assemblée Nationale une proposition de loi en faveur du développement raisonné de l’agrivoltaïsme[1].

À notre sens, cette initiative est bienvenue : c’est un fait, l’agrivoltaïsme se développe et il est grand temps de l’encadrer au sein d’un régime juridique clair, permettant d’accélérer son développement tout en évitant les dérives.

Une définition préalable de l’agrivoltaïsme

Le premier apport majeur de la proposition réside dans la création d’une définition de l’agrivoltaïsme. Relativement longue et complexe, elle prévoit une véritable synergie entre l’installation photovoltaïque et l’activité agricole. Ainsi « une installation agrivoltaïque est une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil, dont les modules sont situés sur une parcelle agricole, où ils permettent de maintenir ou de développer durablement une production agricole ».

Une première interrogation émerge à la lecture de cette définition, en ce qui concerne la définition de « parcelle agricole ». En effet, faut-il comprendre qu’elle recouvre uniquement les parcelles situées en zone A, au titre du plan local d’urbanisme[2] ? Ce serait surprenant, puisqu’à l’heure actuelle, il peut exister — à la marge, il est vrai — des projets agrivoltaïques au moins partiellement situés en zone naturelle (dite zone N)[3].

Quels critères de qualification ?

Mais encore, en plus de maintenir ou de développer durablement une production agricole, l’installation agrivoltaïque doit rendre au moins un service à cette activité agricole, dont le projet de loi prévoit une liste limitative : l’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques, l’adaptation au changement climatique, la protection contre les aléas et enfin l’amélioration du bien-être animal.

Le texte prévoit également des critères excluant la qualification d’agrivoltaïsme, au nombre de trois. Ne peuvent ainsi être considérées comme agrivoltaïques, une installation qui porterait une atteinte substantielle à l’un des quatre services susmentionnés ou une atteinte limitée à deux de ces services, une installation qui ne permettrait pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle, ou encore une installation qui ne serait pas réversible.

De nombreuses notions, à commencer par la définition précise des services rendus à l’agriculture, ont heureusement vocation à être précisées par un décret en Conseil d’État, lequel sera pris après consultation de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et du monde agricole (organisations professionnelles et assemblée permanente des chambres d’agriculture).

Le texte s’inspire ici très clairement de la définition proposée par l’Ademe[4], écartant par la même occasion les définitions proposées au sein de la mission flash de l’Assemblée Nationale, rendue en février 2022, ou au sein des appels d’offre de la CRE.

Une intégration dans le code de l’urbanisme

L’agrivoltaïsme est aussi défini par rapport aux notions présentes au sein du code de l’urbanisme. En particulier, la proposition de loi prévoit que les installations agrivoltaïques devront être considérées comme des « constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole », au sens de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme[5]. Cela est notamment le cas au sein des PLU, lorsque le règlement n’interdit pas l’implantation de ces constructions.

Cette position est loin d’être neutre. A priori, la jurisprudence définissait plutôt les installations agrivoltaïques, comme des « constructions ou installations nécessaires à des équipements collectifs », à tout le moins celles qui constituaient des centrales au sol (Conseil d’État, 31/07/2019, n° 418739, Société Photosol[6]). Cela étant, le raisonnement n’est pas complètement illogique, puisque le Conseil d’État considère déjà que les serres photovoltaïques sont des « constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole », dès lors que leur fonction principale relève de l’agriculture (CE, 12 juillet. 2019, n° 422542). À supposer que l’on considère que l’installation a réellement une vocation agricole à titre principal, ce choix pourrait se justifier.

Les rédacteurs des futurs documents d’urbanisme, et les porteurs de projet qui évaluent la conformité de leur projet à ceux-ci, devront donc être particulièrement attentifs à ce changement sémantique, s’il s’avérait être confirmé par l’Assemblée Nationale.

Encourager la production issue d’installations agrivoltaïques

Par ailleurs, au terme de cette proposition de loi, l’encouragement de la production issue d’installations agrivoltaïques devient un objectif de la politique énergétique nationale. Le développement de la filière s’inscrit de manière générale dans la planification du territoire, puisque des objectifs relatifs aux installations agrivoltaïques devront être insérés dans divers outils de planification, lors de leur renouvellement (schéma régional d’aménagement et du développement durable (Sraddet)[7], schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE)[8], plan climat air énergie (PCAE)[9]).

Cette accélération devra se faire sous l’œil attentif des collectivités territoriales et du monde agricole, dont on sait qu’une partie est réticente aux projets d’agrivoltaïsme, face au risque de spéculation sur le foncier et de « cultures prétextes ».

En ce sens, la proposition de loi prévoit plusieurs garanties procédurales pendant l’instruction des projets d’agrivoltaïsme par le préfet. D’abord, le maire ou le président de l’Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent devra être informé sans délai des demandes d’autorisations. Ensuite, tout projet devra faire l’objet d’une étude préalable agricole systématique. En outre, le préfet pourra soumettre les installations d’une puissance installée supérieure à 1 MW à la constitution de garanties financières. Enfin, le projet sera systématiquement soumis à l’avis de la Commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

Au sujet de cet avis, il apparaît regrettable que le texte ne précise pas s’il doit être simple ou conforme, alors que le sujet a fait l’objet de débats au Sénat, si l’on en croit les comptes rendus de la Commission des affaires économiques[10], au cours de laquelle certains sénateurs ont appelé de leurs vœux un avis conforme, renforçant ainsi le rôle de cette commission qui comporte plusieurs représentants du monde agricole.

Trois données économiques supplémentaires

L’aspect économique de l’agrivoltaïsme est bien évidemment crucial pour son développement et la proposition de loi apporte à cet égard trois éléments nouveaux attendus par la filière.

D’abord, un régime dérogatoire d’obligation d’achat de l’électricité est créé : les installations agrivoltaïques pourront en bénéficier dans la limite d’1 MW, et jusqu’à 6 MW pour les installations détenues par des petites ou moyennes entreprises, ou par des communautés d’énergie renouvelable.

Ensuite, le nouveau texte clarifie la situation des terrains concernés par une installation agrivoltaïque vis-à-vis de la PAC, en précisant que la présence de l’installation ne fait pas obstacle à l’éligibilité du terrain aux aides de la PAC.

Enfin, le texte prévoit que les installations agrivoltaïques peuvent participer aux appels d’offres de la CRE et que la qualité des offres sera appréciée, non à l’aune du caractère innovant du projet, mais de leur contribution à la production agricole significative, au revenu durable étant issu de l’installation ou aux services rendus à l’exploitation agricole. La notation évoluerait donc, dans la mesure où les appels d’offres de la CRE prenaient jusqu’à présent en compte le caractère innovant du projet ainsi que la synergie avec l’usage agricole.

Dans l’ensemble, malgré quelques imprécisions, ce texte demeure relativement équilibré et nous semble apporter des garanties au monde agricole tout en garantissant la pérennité économique des installations. Il conviendra de rester attentif à l’examen de cette proposition par les députés, qui ont encore toute latitude pour en modifier le contenu.

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[1] NDLR. Proposition de loi en faveur du développement raisonné de l’agrovoltaïsme sur le site du Sénat : voir le texte. Voir aussi sur Actu-environnement, l’article Agrivoltaïsme : les sénateurs adoptent une proposition de loir enrichie, Sophie Fabrégat, 25 octobre 2022 : accès à l’article.

[2] NDLR. Zone A, les zones agricoles du PLU, sur le site Plu-en-ligne.com: lien vers l’article.

[3] NDLR. Zone N du PLU, sur le site Plu-en-ligne.com: lien vers l’article.

[4] NDLR. Pour la définition par l’Ademe de la notion d’agrivoltaïsme, voir le communiqué de presse Photovoltaïque et terrains agricoles : un enjeu au cœur des objectifs énergétiques, 27 avril 2022.

[5] NDLR. Article L111-4 du code de l’urbanisme : voir l’article.

[6] NDLR. Jugement du Conseil d’État, du 31 juillet 2019, n° 418739 de la Société Photosol : lien vers le texte.

[7] NDLR. Définition du schéma régional d’aménagement et du développement durable du territoire (Sraddet), sur le site Outil2amenagement.cerema.fr : lien vers l’article ; sur le site du ministère de la Transition écologique : lien vers l’article.

[8] NDLR. Définition du schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE), sur le site Outil2amenagement.cerema.fr : lien vers l’article.

[9] NDLR. Définition du plan climat, air, énergie (PCAE), sur le site Outil2amenagement.cerema.fr : lien vers l’article.

[10] NDLR. Comptes rendus de la Commission des affaires économiques du Sénat, concernant la proposition de loi en faveur du développement de l’agrivoltaïsme, examen du rapport et du texte de la commission : lien vers le compte rendu.