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Les ICPE soumises à déclaration : l'antithèse de la protection de l'environnement (2/3)

Dans ce deuxième volet consacré au régime de la déclaration des ICPE, Gabriel Ullmann démontre les allègements réguliers depuis plusieurs années menant à une disparition progressive des contrôles des installations industrielles.

Le régime de la déclaration des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) représentait, au 31 décembre 2018, environ 90 % des 500 000 établissements comprenant des ICPE, soit quelque 450 000 établissements. Compte tenu de leurs impacts et risques potentiels, d'autant plus que ces installations sont très nombreuses et disséminées sur tout le territoire, en zones urbaines comme dans les lieux les plus reculés du monde rural, des assurances avaient été données pour que certaines d'entre elles basculent dans le régime d'enregistrement lorsque ce dernier fût créé. Il n'en fut rien. On réhaussa par contre le seuil de déclaration de certaines activités, de sorte que certaines installations sortirent même du champ des ICPE.

Puis, compte tenu de l'insuffisant respect des prescriptions par les exploitants et de l'indigence des contrôles par l'administration, il a été institué pour certaines ICPE soumises à déclaration l'obligation de contrôles périodiques par des organismes tiers, en application de l'article 65 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement (loi « Barnier »).

De nombreuses restrictions aux contrôles périodiques, dès leur édiction

L'article L. 512-11 du code de l'environnement, édicte que les installations concernées, définies par décret en Conseil d'Etat en fonction des risques qu'elles présentent, peuvent être soumises à des contrôles périodiques « permettant à l'exploitant de s'assurer que ses installations fonctionnent dans les conditions requises par la réglementation ». Ces contrôles sont effectués aux frais de l'exploitant par des organismes tiers agréés. La périodicité du contrôle est de cinq ans au maximum ; le premier contrôle devant être réalisé dans les six premiers mois suivant la mise en service des installations nouvelles. L'objectif poursuivi est de responsabiliser l'exploitant sur le niveau de conformité de son installation. Sauf circonstances particulières, l'administration n'a pas connaissance des rapports de contrôle qui sont seulement tenus à sa disposition dans l'installation.

On relèvera que seuls les risques sont visés pour la fixation des rubriques des ICPE visées par la mesure. Cette première restriction, déjà démonstrative, est d'autant moins pertinente que les installations relevant de la déclaration sont souvent implantées au contact, voire au sein, des zones urbanisées et sont parfois sources de nuisances ou de gênes de voisinage. Davantage parfois que de risques proprement dits. Les installations concernées, dont la liste est fixée dans la nomenclature (régime DC), représentent ainsi environ à peine un quart des installations relevant de la déclaration.

Deuxième restriction notable : les installations qui répondent aux critères ne sont cependant pas soumises aux contrôles périodiques si elles sont incluses dans un établissement qui comporte au moins une installation soumise au régime d'autorisation ou de l'enregistrement (art. R. 512-55). Alors que cette mesure dérogatoire n'était encore qu'un projet, les auteurs du rapport1 sur la « (déjà) simplification de la réglementation des installations classées » de janvier 2006 faisaient part de leur regret. Ils considéraient, au contraire, qu' « il serait utile que, dans ces établissements, les inspecteurs des installations classées puissent concentrer leurs contrôles sur les installations principales, les diverses installations annexes de petite taille pouvant être contrôlées par des organismes agréés. (…) Il faut être réaliste. Lorsque le programme de modernisation prévoit une visite au moins une fois par an pour les 2000 établissements qui présentent le plus de risques pour les personnes ou l'environnement, il ne faut pas oublier que ces établissements sont de très gros établissements comportant un grand nombre d'installations ». Bien sûr, leurs préconisations furent vaines, comme celles de ne pas faire bénéficier du régime de l'enregistrement les élevages intensifs, etc.

Comme le rappellent les auteurs, les établissements soumis à autorisation peuvent en effet comporter une demi-douzaine ou une dizaine d'installations soumises à autorisation et un nombre important d'installations soumises à déclaration. De ce fait, il est évident qu'avec une visite annuelle, ce qui reste déjà exceptionnel, « il est déjà difficile d'assurer un bon contrôle des installations les plus importantes soumises à autorisation », et dès lors « il est assez rare que l'inspecteur puisse réellement contrôler les installations soumises à déclaration ».

Des reports constants à la mise en œuvre des contrôles périodiques

Si le contrôle périodique a été introduit par la loi « Barnier » du 2 février 1995, il a cependant fallu attendre onze années pour que soit pris le décret d'application n° 2006-435 du 13 avril 2006. Les installations mises en service avant le 30 juin 2008 devaient avoir fait effectuer leur contrôle avant le 30 décembre 2008 (soit près de quatorze années après la loi).

Pour autant, ce délai a paru encore trop rapproché, puisque le décret n° 2009-835 du 6 juillet 2009 a reporté cette échéance au 30 juin 2010 pour les installations mises en service avant le 1er janvier 1986 ; au 30 juin 2011 pour les installations mises en service entre le 1erjanvier 1986 et le 31 décembre 1991 ; au 30 juin 2012 pour les installations mises en service entre le 1erjanvier 1992 et le 31 décembre 1997 ; au 30 juin 2013 pour les installations mises en service entre le 1erjanvier 1998 et le 31 décembre 2003 ; enfin au 30 juin 2014 pour les installations mises en service entre le 1erjanvier 2004 et le 30 juin 2009.

Il en résulte que pour les installations mises en service au moment de la loi « Barnier », le premier contrôle périodique a eu lieu … quelque dix-sept années après la promulgation de la loi.

Mais ces restrictions, dispenses et délais n'ont toujours pas suffi. En effet, ont ensuite été exonérées de tout contrôle périodique les installations qui bénéficient d'une certification de leur système de management environnemental et d'audit2 (dit EMAS). De plus, la périodicité maximale de cinq années du contrôle est portée à dix ans « pour les installations dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme ISO 14001 » (art. R. 512-57). Indépendamment de ces facilités réglementaires, de nature à restreindre le nombre ou la fréquence des contrôles périodiques, cette dernière disposition prescrit des reports de contrôles portant sur des systèmes certifiés de management, qui ne concernent pas le contrôle réglementaire des établissements concernés. Les auditeurs de certification ont même instruction de ne pas réaliser un tel contrôle.

Puis ce fut le tour des élevages de bovins, à l'occasion de l'arrêté du 29 avril 2013 modifiant l'arrêté du 7 février 2005 fixant les règles techniques auxquelles doivent satisfaire les élevages de bovins, de volailles et de porcs soumis à déclaration. Les contrôles sont devenus pour ces exploitations de nature purement documentaire. La justification invoquée par le ministère chargé de l'écologie est l'adhésion des exploitants à la charte des bonnes pratiques d'élevage : « La prise en compte de la charte des bonnes pratiques d'élevage en limitant dans le projet d'arrêté le contrôle à un contrôle documentaire » permettrait ainsi « la valorisation des efforts entrepris par les éleveurs » (sic) bien que la charte en fût déjà à sa quatrième version…depuis sa mise en place en 19993. Il avait même été question de porter la fréquence des contrôles périodiques de 5 à 7 ans. Cette disposition n'a toutefois pas (encore) été suivie d'effet, compte-tenu que les chambres d'agriculture4, qui auraient alors été aux premiers postes pour les contrôles périodiques, ne le souhaitaient pas

Des contrôles aux sanctions insignifiantes…donc jamais mises en œuvre

Les non conformités relevées par l'organisme de contrôle agréé sont de deux natures, les non conformités simples, que l'exploitant doit traiter pour le contrôle suivant, et les non conformités majeures (dont la liste limitative est fixée par les arrêtés ministériels de prescriptions générales ou par les arrêtés préfectoraux de prescriptions spéciales). Compte tenu de l'action des lobbies concernés, des non-conformités significatives sont exclues de la qualification de majeures dans les arrêtés concernés. Le nombre de points de non-conformités majeures est proportionnellement peu élevé par rapport à l'ensemble des points de non-conformité à contrôler. Il ressort même de façon numériquement marginale au regard de l'ensemble des prescriptions préfectorales que l'exploitant se doit de respecter, même s'ils portent sur des questions importantes.

En présence de conformités réglementaires considérées comme majeures, des travaux et mesures correctives doivent être réalisés au plus tard dans les douze mois suivant le rapport de visite. Une visite complémentaire, qui ne peut se faire que sur demande écrite de l'exploitant, doit être réalisée pour lever les non-conformités majeures. L'administration n'est toutefois pas tenue informée de ces non-conformités, sauf dans les cas extrêmes prévus à l'article R. 512-59-1. L'organisme agréé qui a procédé au contrôle n'informe le préfet de l'existence de non-conformités majeures que dans les cas suivants : s'il n'a pas reçu l'échéancier de mise en conformité de l'exploitant dans le délai de trois mois, s'il n'a pas reçu de demande écrite de contrôle complémentaire de l'exploitant dans le délai d'un an, ou si le contrôle complémentaire a fait apparaître la persistance de non-conformités majeures.

La disposition réglementaire précise que, dans ces cas, « cette information comprend l'envoi, selon le cas, d'un extrait du rapport de visite initial mentionnant les non-conformités majeures, de l'échéancier de mise en conformité ou d'une copie du rapport complémentaire ». Ainsi, même dans ces situations extrêmes, le préfet n'a pas communication d'office de l'ensemble des non-conformités relevées sur le site. Uniquement celles qui sont considérées comme majeures. Certes, il est prescrit que les deux derniers rapports de contrôle sont tenus à la disposition de l'administration (et non pas communiqués). L'inspection des installations classées n'a qu'une possibilité : se rendre sur place et prendre connaissance de l'ensemble des non-conformités constatées par l'organisme agréé.

Des associations, telle France nature environnement, avaient vainement demandé que les rapports de contrôle soient communiqués d'office à l'inspection. L'administration, en procédant autrement, entendait clairement se soustraire à tout recours en responsabilité5, en cas d'inaction, dans le cas où elle aurait été destinataire de rapports l'informant de non-conformités majeures. De plus, ces rapports n'étant pas en la possession de l'administration (mais mis à sa disposition), il en résulte qu'ils sortent du champ des documents administratifs communicables de plein droit à tout citoyen qui en ferait la demande. Pour les mêmes raisons, tous les arrêtés de prescriptions générales ne comportent plus l'obligation de communiquer les résultats des contrôles à l'inspection des installations classées ; seule leur mise à disposition est requise.

Dans le cas, très fréquent, où l'exploitant n'a bonnement pas fait réaliser de contrôle, la sanction encourue est une amende maximale de 1 500 euros (contravention de 5ème classe), soit une sanction pécuniaire (très hypothétique au demeurant, les parquets ne poursuivant qu'exceptionnellement) inférieure au coût dudit contrôle… et bien inférieure au montant des travaux de conformité à réaliser qui seraient alors mis au jour.

Bilans désastreux sur la mise en œuvre des contrôles périodiques

En regard de cette situation déjà on ne peut plus démonstrative, le bilan national 2009 des contrôles périodiques réalisés sur 3 504 établissements concernés a conduit à un taux de conformité d'à peine 2,5 % pour l'ensemble des sites.  En 2011, sur 5 145 contrôles réalisés 144 installations étaient conformes représentant 2,8 % des installations contrôlées. Selon le bilan dressé, il y eut 48 249 non-conformités : soit en moyenne 9,4 non-conformités par contrôle périodique. De façon générale, et c'est préoccupant : « On peut remarquer que ce sont principalement des points liés aux risques accidentels qui sont le plus souvent non conformes6 ». Ce constat devient accablant lorsque l'on sait le rôle important qu'a joué l'établissement NL Logistique dans l'ampleur de l'incendie lors de l'accident de Lubrizol, compte-tenu des déficiences criantes tant de l'exploitant que des services de l'Etat (voir plus loin).

En outre, il importe de relever le très faible nombre d'établissements qui ont fait l'objet de ces contrôles, en regard du nombre concerné. Le bilan 2011 rend ainsi compte que si des installations relevant de certaines rubriques ont bien été représentées, comme pour les rubriques 1432 et 1435 (liquides inflammables), avec plus de 3 300 contrôles, d'autres installations, bien que soumises à ces contrôles, ne les ont pas mis en œuvre. C'est le cas notamment pour les élevages de bovins et de volailles (2101-1 et 2111), avec seulement 23 contrôles, alors que ces installations comptent parmi les ICPE les plus nombreuses. Pas moins de 4 500 élevages7 étaient, a minima, concernés (soit une moyenne de 900 élevages par an qui auraient dû obligatoirement recourir à ces contrôles), auxquels s'ajoutaient depuis juillet 2011 quelque 1 800 élevages bovins supplémentaires.

Pour les années 2012 et 2013, aucun bilan national de contrôles périodiques n'a été réalisé, compte tenu des « vacances de poste8 », ce qui rajoute un dysfonctionnement aux autres. Puis, apparemment plus aucun bilan depuis lors. La circulaire du 21 mars 20139, qui a défini les priorités de l'inspection des installations classées pour l'année 2013, rappelle que le dispositif de contrôle périodique, bien qu'entré en vigueur depuis plus de quatre ans et portant alors sur 45 rubriques ICPE, présente des béances dans sa mise en œuvre et son suivi. Elle dresse un constat pour le moins alarmant, à savoir : « Peu de contrôles périodiques sont réellement effectués par rapport à la potentialité des installations concernées (14 000 depuis le début de l'activité en 2006 par rapport à plusieurs dizaines de milliers prévus). Ainsi, certaines activités recensées en nombre important (…) sont sous-représentées en pourcentage de contrôles réalisés ».

La circulaire souligne également que, malgré les dispositions de l'article R. 512-58, en vertu duquel les installations nouvelles concernées doivent réaliser ce contrôle dans un délai de six mois suivant leur mise en service, « il apparaît que cette exigence réglementaire est très irrégulièrement respectée ». De plus, elle met bien en évidence les dangers et les impacts non négligeables dont les installations classées relevant de la déclaration peuvent être la source. Ainsi, selon la circulaire ces installations classées « présentent des enjeux moins importants que les installations soumises à autorisation ou à enregistrement, mais néanmoins significatifs en termes de risques accidentels, d'atteintes chroniques à l'environnement et de nuisances de voisinage ».

Cas démonstratifs des élevages bovins et de l'affaire Lubrizol

Afin de contourner la faible, mais utile (notamment pour l'exploitant), contrainte des contrôles périodiques, plusieurs pratiques se font jour. Parmi lesquelles, supprimer cette obligation (cas de l'élevage bovin)… ou ne pas la respecter (cas de NL Logistique). Ainsi, afin de satisfaire le monde agricole, le décret n° 2016-1661 du 5 décembre 2016 modifiant la nomenclature des ICPE supprime les contrôles périodiques pour tous les élevages concernés, à savoir les rubriques n° 2101 et 2111 : les bovins (activité d'élevage, transit, vente, etc.) et les volailles, gibiers à plumes (activité d'élevage, vente, etc.).

Le décret rehausse, en même temps, fortement certains seuils et crée le régime de l'enregistrement pour les élevages de veaux de boucherie et/ou de bovins à l'engraissement, après que les élevages de vaches laitières en aient préalablement bénéficié. Chacun son tour.

Quant à l'entreprise NL Logistique, voisine mitoyenne de Lubrizol, qui stockait une partie des produits de cette dernière pour près de la moitié de ses capacités de stockage, après avoir indument bénéficié du droit d'antériorité, par une administration défaillante, est restée soumise à déclaration depuis sa création malgré les très importants changements intervenus depuis lors. Toutefois, la rubrique 1510 (entrepôts couverts), au titre de laquelle NL Logistique était classée, avait basculé de D à DC par le décret de nomenclature 2006-678 du 8 juin 2006. C'est-à-dire que l'établissement passait automatiquement dans le cadre des contrôles périodiques (tous les 5 ans). Et ce à compter du 30 juin 2010.

En conséquence, dans le cadre revendiqué (même indûment) du droit d'antériorité NL Logistique aurait dû faire l'objet de deux contrôles de conformité, avant la catastrophe qui a conduit à la combustion d'environ 10 000 tonnes de produits chimiques : l'un au 30 juin 2010, l'autre au 30 juin 2015. Il n'en a rien été et l'administration a caché ce fait, y compris devant la commission d'enquête du Sénat comme lors de la mission d'information de l'Assemblée nationale (voir Catastrophe de Rouen : comment l'administration a circonvenu la commission d'enquête du Sénat).

Le régime de déclaration des ICPE, tel qu'il est mis en œuvre et non contrôlé, représente une excellente illustration d'une déréglementation toujours plus soutenue au service des opérateurs économiques, mais aux dépens constants de l'environnement (voir 3/3 à venir).

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit, expert auprès des tribunaux pour les pollutions et les nuisances, ancien membre du Conseil supérieur des installations classées.

1 F. BARTHELEMY et M. GRIMOT, « Rapport sur la simplification de la réglementation des installations classées », IGE/05/032, 11 janvier 2006, p. 23.
2 Système de management environnemental qui répond au règlement CE n° 1221/2009 du 25 novembre 2009, et sous réserve que la déclaration environnementale, signée par le vérificateur environnemental (choisi, commandité et payé par l'exploitant), couvre la conformité des installations classées à la réglementation. Le vérificateur ne procède pour autant nullement à un contrôle de conformité réglementaire.
3 Note de présentation du projet d'arrêté modificatif aux membres du CSPRT pour la séance du 20 novembre 2012.
4 Compte rendu de la séance du CSPRT du 20 novembre 2012 (daté du 18 décembre, approuvé lors de la séance du 22 janvier 2013), p. 15.
5 Cette échappatoire est le résultat de plusieurs condamnations de l'Etat, du fait de la carence de l'administration, comme l'affaire Meuse Energie l'avait bien mis en évidence. Ainsi, le préfet de la Meuse avait été destinataire de résultats d'analyses et de contrôles de rejets atmosphériques d'une usine d'incinération de déchets, qui présentaient de forts dépassements, et notamment des résultats établis par le bureau Veritas le 27 décembre 1988. Pour autant, ce n'est que le 4 décembre 1996 que le préfet avait mis en demeure l'entreprise de mettre en place un dispositif de traitement, sous un délai de douze mois. La responsabilité de l'Etat a ainsi été reconnue et il a été condamné à réparer le préjudice pour un montant de 10 000 F (TA Nancy, 5 mai 1998, Asso. de défense de l'environnement du Centre Ornain c/ Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, n° 97887).
6 MEDDTL, « Contrôles périodiques de certaines installations classées soumises à déclaration : bilan des contrôles réalisés en 2011 » p. 3 et 4.
7 Selon les données de la DGPR, Bureau des Biotechnologies et de l'Agriculture : « les élevages ICPE », in « Les mardis de la DGPR », La Défense, le 10 avril 2012 (p. 7). Seulement 2,5 % s'y sont conformés…
8 Courriel de la Secrétaire générale du CSPRT de mai 2014 ; fait confirmé par un courriel de la DGPR en date du 25 novembre 2014.
9 Circulaire du 21/03/13 relative aux thèmes d'actions nationales de l'inspection des installations classées et de prévention des risques anthropiques pour l'année 2013 (non publiée au JO).

Article proposé par Gabriel Ullmann - Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit

Le 09/10/2020

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4 Commentaires

Babucologne

Le 12/10/2020 à 10h40

L'état est le premier de la classe pour se mettre et être dans l'illégalité. En émettant des lois utiles qu'il est incapable de faire appliquer, il est exemplaire de la façon de contourner ce qu'il a préconisé.

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Gaïa94

Le 13/10/2020 à 15h39

Tout est dit dans cet article: l'Etat pond des lois dont il publie les décrets d'application plus d'une dizaine d'années après , donc il n'y a en réalité aucune volonté bien établie de contrôler l'industrie des ICPE et surtout aucune volonté de sanctionner. Mais tant que les citoyens tolèreront une telle attitude, rien ne changera. On sait bien que dans notre pays c'est la population qui est à l'initiative de nombreuses lois, or le sujet des ICPE est trop complexe pour mobiliser durablement l'opinion, et même si l'accident Lubrizol a horrifié bien des français, peu sauront se concentrer sur les influences néfastes et lobbyings qui conduisent à tant de laxisme de la part des gouvernements successifs; nous en sommes arrivés à un tel niveau d'incurie et d'indigence dans tant de domaines dépendant des décisions de l'Etat! Aujourd'hui ce qui motive de trop nombreux fonctionnaires, c'est de se protéger , et apprès moi le déluge! il n'y a qu'un moyen pour que les choses évoluent favorablement: que ces mêmes fonctionnaires soient eux aussi touchés par les accidents, mais c'est bizarre, on a l'impression qu'ils échappent toujours à tout.

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Albatros

Le 13/10/2020 à 17h55

Ici, ce n'est pas une question de lois car le corpus réglementaire français est plutôt bien fourni. C'est encore une fois une question d'application et peut-être (surtout ?) de culture du risque qui est défaillante tant chez les exploitants que chez les autorités.
Ce n'est pas l'Etat (entité impersonnelle s'il en est) qui est défaillant. Ce sont bel et bien des individus qui sont en cause...
"Nous avons en France plus de lois que le reste du monde tout entier, et plus qu’il n’en faudrait à régler tous les mondes", disait déjà Montaigne.

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Gaïa94

Le 15/10/2020 à 12h44

pour le précèdent intervenant: Les individus dont vous parlez et qui sont chargés de faire appliquer les contrôles sont des fonctionnaires de l'Etat ou apparentés, et c'est bien l'Etat qui attend 10 ou 15 ans pour publier les décrets d'application , sachant que tant que les décrets ne sont pas publiés , on n'applique pas les lois. Ce ne sont pas de simples citoyens qui peuvent le faire , non ? Et comme par hasard ce sont encore les mêmes responsables de l'Etat qui s'autorisent à donner des dérogations. Il faut arrêter de déresponsabiliser les responsables. oui , les responsables. C'est un mot que certains n'aiment pas mais moi je les appelle par leur nom. Des responsables d'Etat qui se contrefichent des risques qu'ils font courir à la population alors qu'ils sont payés pour la protéger. Tout affairés qu'ils sont à s'occuper de donner des autorisations toujours plus nombreuses aux exploitants.

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Gabriel Ullmann
Gabriel Ullmann

Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit

Docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit, expert auprès des tribunaux pour les pollutions et les nuisances, ancien membre du Conseil supérieur des installations classées, Gabriel Ullmann a été membre de l'Autorité environnementale durant six années.