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Justice sociale et expérimentation au cœur de l'adaptation du littoral au changement climatique

La Fabrique Ecologique publie une note sur l'adaptation du littoral au changement climatique. Elle propose de prendre en compte les inégalités sociales dans l'élaboration des politiques publiques et d'expérimenter. Détails avec Jill Madelenat, co-auteure.

Il va falloir reculer. L'élévation du niveau de la mer, conjuguée à l'urbanisation du littoral à un rythme effréné durant la seconde moitié du XXè siècle, rendent aujourd'hui vulnérables un nombre considérable d'habitations et de constructions publiques et privées. D'ici 2100, plusieurs milliers de bâtiments seront menacés par le recul du trait de côte.

Les pouvoirs publics anticipent depuis plusieurs années les difficultés posées par ce recul. Mais les réflexions menées ne se concrétisent pas, car les conséquences de certaines mesures pourraient être explosives. Dans certains endroits, la seule réponse possible sera la « relocalisation des activités et des biens », c'est-à-dire la destruction et la réimplantation des constructions menacées par la mer. Or, cette relocalisation soulève de nombreuses questions, en premier lieu celle de l'indemnisation des habitants de ces lieux.

Introduire des critères de justice sociale dans l'indemnisation des victimes

Depuis 1982, il existe un régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, telles que les submersions ou les inondations : le système CatNat associé au fonds Barnier, qui se fonde sur la solidarité nationale. Chaque contrat permettant d'assurer une habitation ou un véhicule comporte une contribution au fonds Barnier (la prime CatNat), ce qui permet de répartir le financement de la prévention des risques naturels sur l'ensemble de la population, et pas seulement sur les personnes concernées par ces risques. Mais le fonctionnement actuel du fonds Barnier n'est plus adapté aux nouvelles situations générées par le changement climatique. Sur le littoral, il ne prend pas en compte le risque d'érosion.

De plus, le montant de l'indemnisation des victimes est fondé sur la valeur vénale du bien, sans prendre en compte l'exposition au risque. Avec l'aggravation des nombreux risques naturels liée au changement climatique (érosion, inondation, sécheresse, etc.), dans un contexte où la valeur de certains biens situés sur le littoral peut atteindre des montants très élevés, le fonds risque de s'épuiser, sauf à augmenter les cotisations, ce qui ne serait pas juste socialement. On estime en effet que la valeur des biens menacés par l'érosion côtière à horizon 2100 est comprise entre 1 et 8 milliards d'euros. Enfin, la prise en compte de la situation économique et sociale, et notamment de la vulnérabilité des personnes, est inexistante. Cela peut conduire à des situations complexes, par exemple sur les littoraux ultra-marins, ou certaines situations de précarité découlent directement du passé colonial.

Le groupe de travail de La Fabrique Ecologique propose donc, à la suite de nombreux travaux cités dans la note1, de revoir le fonctionnement de l'indemnisation des victimes de l'élévation du niveau de la mer, en inscrivant l'érosion côtière dans la liste des risques couverts par le fonds Barnier. Plus largement, il est impératif de considérer le recul du trait de côte comme un risque naturel, afin qu'il puisse rentrer dans les dispositifs de gestion du risque existants, tels que les Plans de prévention des risques. Le groupe de travail propose également de prendre en compte a minima le statut d'occupation dans les critères pouvant moduler les indemnités perçues par les habitants délocalisés, - dans un contexte où de nombreuses communes littorales concentrent les résidences secondaires – et de considérer les situations particulières des littoraux ultramarins, où certaines personnes ne disposent pas de titre de propriété et ne peuvent donc prétendre à une indemnisation.

Expérimenter un nouvel urbanisme littoral

En dehors des enjeux d'indemnisation des victimes, la relocalisation des activités et des biens soulèvent des questions d'urbanisme. A l'heure actuelle, trois outils majeurs encadrent l'urbanisme sur le littoral : le PLU, à disposition des communes, la loi Littoral - qui réglemente les constructions sur le rivage et qui a souffert depuis sa création de nombreuses exonérations et souffre aujourd'hui d'attaques en règle dans le cadre de nouvelles lois (par exemple la loi Elan) - et le Plan de prévention des risques littoraux (PPRL), à disposition des préfets. Or, de nombreuses tensions entre les collectivités locales, les habitants et l'État empêchent régulièrement de faire émerger une réglementation intelligente de l'urbanisme qui prendrait en compte la montée progressive du niveau de la mer. Le groupe de travail de La Fabrique Ecologique propose à ce titre d'élaborer des chartes co-construites par les collectivités et l'État, qui permettraient de partager une vision commune d'un nouvel urbanisme prenant en compte l'adaptation au changement climatique. Là encore, le recul du trait de côte doit être inclus, au même titre que la submersion marine, dans les dispositifs tels que les PPRL ou ces nouvelles chartes.

La segmentation traditionnelle portée par les outils de planification de l'urbanisme ne permet pas une gestion adaptative du trait de côte. En effet, le PPR ne considère que des zones « à urbaniser » ou des zones « vulnérables », au sein desquelles les constructions sont interdites sur la base d'un aléa parfois lointain. Pourtant, l'élévation du niveau de la mer se fera progressivement. Il est donc nécessaire de prendre en compte cette progressivité dans les outils de planification pour ne pas déboucher sur une situation binaire qui engendre dores et déjà des conflits et de la vulnérabilité juridique. En effet, ces dernières années, de nombreux PPRL ont été attaqués en justice par les habitants ou les collectivités.

Quant au zonage classique des PLU (zone urbanisée, à urbaniser, agricole ou naturelle), il n'offre pas non plus la possibilité d'expérimenter de nouvelles formes d'occupation du littoral. Les usages des différentes parcelles des communes littorales seront pourtant amenés à évoluer avec l'élévation du niveau de la mer : certaines zones artificialisées seront dépoldérisées et redeviendront naturelles, des parcelles agricoles seront salinisées, ce qui nécessitera leur reconversion vers des usages récréatifs ou d'élevage des prés salés, etc.

Cette situation nécessite de repenser les modes d'occupation du littoral. Les auteurs de la Note proposent de s'appuyer sur les dispositifs d'expérimentation pour tester de nouvelles pratiques (habitations légères, temporaires et démontables, agriculture de pré-salés) et de nouveaux outils dores et déjà mis en avant par des travaux précédents (proposition de loi portée par les députées Got et Berthelot) et permettant d'accompagner le recul du trait de côte (Zone d'Activité Résiliente et Temporaire, Bail Réel Immobilier Littoral, etc.).

Dans les années à venir, l'attractivité du littoral continuera de croître. L'expérience de confinement pourrait accentuer cette tendance. Mais le littoral ne peut plus être artificialisé et occupé comme il l'a été durant les dernières décennies. La modification de la manière d'habiter ces territoires est un enjeu crucial, renforcé par l'élévation du niveau de la mer et par la nécessaire préservation des écosystèmes littoraux.

Avis d'expert proposé par Jill Madelenat au nom du think tank La Fabrique Ecologique

1 Télécharger la note de La Fabrique Ecologique
https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-36265-note-fabrique-ecologique-littoral-mai-2020.pdf

Article proposé par Jill Madelenat - Co-auteure de la note

Le 08/10/2020

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5 Commentaires

Laurent

Le 09/10/2020 à 8h53

En France la menace vient de l'eau des terres et pas de la submersion des mers !
Une pluie même forte n'est pas un raz de marée mais elle le devient automatiquement quand on ne régule pas les ruissellements en amont des bassins versants. Depuis plus de 30 ans les climatologues disent bien, qu'avec le dérèglement climatique, il n'y aura pas moins d'eau mais une dégradation de la répartition annuelle des pluies : inondations l'hiver et sécheresse l'été, exactement le scénario qui s’installe durablement en France et partout dans le monde

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Pemmore

Le 09/10/2020 à 15h52

Sur la corniche vendéenne, si ça avançait, le malheur ne serait pas bien grand puisque construits de façon illégale, 1 étage pas plus le rêglement daté de 1936 et encore pas normal pour le style maraîchin, et je pense que partout ça sera une bonne chose, le béton renvoyé à 1 km de l'Estran, et puis indemniser des constructions illégales, quelle drôle d'idée, la mer a gagné la partie point barre!
Il y a 100 et quelques années il n'y avait aucune construction à moins de 300 m de l'estran aucune maison mis à part le château de 1880 n'ont plus de 100 ans, donc des maisons et hlm de moins de 100 ans pas une perte mais de l'espace gagné .

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Glaudius92

Le 09/10/2020 à 17h42

Toute implantation humaine au bord du littoral ou d'un cours d'eau a toujours présenté un risque. Les Gaulois avait en partie résolu le problème en s'installant sur des oppida. Mais la romanisation les a ramenés dans les vallées. Au lieu de discutailler en vain un hypothétique avenir du climat, il serait plus intelligent de poursuivre l'instruction de PPRN et d’appliquer ceux existants. On ne construit rien en dur sur le littoral, au bord d'un plan d'eau ou dans le lit majeur d'une rivière. Dans la vallée de la Vésubie tous les édifices construits en zone rouge ont été détruits. L'ancien village de Saint Martin Vésubie construit à flanc de colline n'a subi aucun dommage; la gendarmerie moderne été balayée en quelques minutes. Au début du 19ème siècle les seuls édifices connus au bord de l'Ouvèze étaient quelques moulins. La bêtise et la cupidité humaine a été responsable de la catastrophe de Vaison en sept 1992. Ne parlons pas de la Faute sur Mer (au nom prédestiné) 29 morts lors de Xynthia dans des maisons dont certaines étaient construites en dessous du niveau de la mer ! Ce n'est pas le réchauffement climatique qui tue (ou tuera) mais l'acharnement humain à s'installer au bord de l'eau (c'est plus agréable qu'au sommet d'une colline aride) Ce n'est pas impossible avec un niveau de risque acceptable si l'on suit effectivement quelques règles simples évoquées par les uns et les autres. Mais il faut retenir une chose. En dernier lieu c'est toujours la Nature qui l'emporte

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Laurent

Le 12/10/2020 à 11h55

@ glaudius : tu as entièrement raison mais on ne va pas me faire croire que nos scientifiques sont capables de programmer des missions sur mars pour chercher de l'eau et on ne serait pas capable de gérer une pluie même forte ???? le savoir des anciens a été perdu, oui on ne construit pas dans les zones à risques mais on est parfaitement capable de gérer la pluie en régulant les ruissellements, et une fois qu'on aura fait ça on n'aura plus de sécheresse !
les sécheresses et les inondations ne sont pas des fatalités mais le résultat logique d'une très mauvaise gestion des eaux de surfaces

cf https://petitions.assemblee-nationale.fr/initiatives/i-54

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Pemmore

Le 12/10/2020 à 17h13

@glaudius,
j'opine évidement, maintenant de toute façon le changement climatique est en route et ce qui s'est passé est dramatique et normal, il s'agit strictement le même effet qu'un cyclone à l'île de la Réunion, sauf que la bas c'est banal et tout est organisé pour, pas de ponts quand on peut des radiers sur les ruisseaux.
Bien sur tous les ans il y a des imbéciles à croire qu'on peut passer un radier avec un 4x4 pendant le cyclone, tous n'ont pas la chance de survivre.
Il y aura d'autres épisodes paracycloniques et des morts, il faut s'y préparer.
Il en faudra des années avant de revoir le patrimoine bâti ou il n'aurait jamais du être.

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