Obtenir un accord global juridiquement contraignant, tel était l'objectif de la communauté internationale entre la conférence de Bali et celle de Copenhague. Depuis 2009, le but a changé et l'on parle plus volontiers d'un nouveau régime juridique.
Ce dossier a été publié dans la revue Environnement & Technique n°320Depuis 2007, les Etats signataires de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (Ccnucc) cherchent à obtenir un accord global contraignant. L'objectif est un accord qui assigne aux quelque 200 Etats signataires de la Ccnucc des objectifs contraignants de limitation de leurs émissions de gaz à effet de serre (GES), quand le protocole de Kyoto actuellement en vigueur n'en fixe que pour 38 pays développés.
Cette quête a débuté en décembre 2007 a l'issue de la conférence de Bali (Indonésie) avec l'adoption du Plan d'action de Bali qui encadrait les négociations pour prolonger la lutte contre les changements climatiques au-delà des engagements pris sous le protocole de Kyoto qui s'achève fin 2012. Le Plan fixait alors l'échéance des négociations à 2009.
Las, en 2009, la conférence de Copenhague s'est soldé avec l'adoption d'un texte de trois pages et demi qualifié d'accord de Copenhague. Seule avancée notable, le texte estime nécessaire de limiter la hausse moyenne des températures à 2°C par rapport au niveau préindustriel. Il vient ainsi préciser l'objectif principal de la Ccnucc. Un objectif qui prendra une valeur légale l'années d'après à Cancun (Mexique).
Nouvelles négociations, nouvelle plate-forme
La conférence de Copenhague n'a donc pas abouti à l'accord au cœur de tous les enjeux depuis 2007, mais a permis de fixer un cap pour les négociations à venir : un mandat politique est venu enrichir le Plan d'action de Bali dont l'objectif était d'organiser techniquement les négociations en laissant de côté tout élément pouvant préfigurer du contenu de l'accord.
Constatant l'échec de la Feuille de route de Bali, les négociateurs ont remis l'ouvrage sur le métier afin de "retrouver la confiance". Une confiance d'autant plus mise à mal que le résultat de Copenhague a été négocié par une poignée d'Etats, au premier rang desquels figurent la Chine et les Etats-Unis. La règle de l'unanimité est d'ailleurs une des difficultés de ces négociations, selon le Centre d'analyse stratégique (CAS) propose ainsi que "dans le cadre de la préparation d'un accord mondial post 2020, une évolution des règles de prise de décision dans les négociations climatiques mondiales qui ne reposeraient plus sur l'unanimité mais, selon la nature des sujets, sur des majorités relatives".
En 2011, lors de la conférence de Durban (Afrique-du-Sud) les parties à la CCNUCC ont redéfini ce que sera l'accord global qui doit saintement être signé en 2015 pour entrer en vigueur en 2020. Le texte retient trois options : un protocole, un autre instrument légal ou "une solution concertée ayant une force de loi".
Progressivement, la Plate-forme de Durban se substitue au Plan d'action de Bali, repoussant de sept ans l'entrée en vigueur du traité. La première session de réflexion sur la mise en œuvre de l'accord signé l'année précédente via le Groupe de travail spécial de la Plate-forme de Durban pour une action renforcée (ADP) s'est tenue en mai 2012 à Bonn. Les discussions ont été là encore tendues et les questions de procédures, comme l'élection des dirigeants et l'ordre du jour, n'ont pu être validés que lors de la session plénière de clôture.
Changement de paradigme
Certes, les 5 ans de discussion depuis la conférence de Bali n'ont pas été inutiles, mais l'échec de Copenhague a rebattu les cartes de telle sorte que l'objectif poursuivi a bien changé.
Premier constat, le terme "accord global contraignant" a progressivement été remplacé par "nouveau régime juridique", traduisant un changement de cap majeur. "Depuis le sommet de Copenhague en 2009, les pays réunis sous l'égide de la Convention Climat ont en effet entrepris de collaborer par l'intermédiaire d'engagements volontaires", note le Centre d'analyse stratégique (CAS) dans un rapport publié le 14 novembre.
Jusqu'à Copenhague, les négociations étaient articulées autour d'une approche top down de la répartition de l'effort de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) entre les Etats. Il s'agissait de fixer un objectif (limiter la hausse des températures à 2°C) puis de répartir entre les Etats le budget carbone associé. Depuis 2009, l'approche bottom-up a pris le pas. Chaque Etat indique la réduction des émissions de GES qu'il se fixe et ces efforts sont agrégés et évalués à l'aulne de l'objectif fixé. Des révisions successives interviennent jusqu'à ce que la somme des engagements volontaires permette d'atteindre l'objectif.
Un changement d'approche qui n'est pas forcément un gage de succès, comme le souligne la CAS qui rappelle qu'"il est encore trop tôt pour juger de l'efficacité de cette formule vis-à-vis des enjeux".
Universalité ou uniformité ?
Parmi les points clé du futur cadre juridique, la question de son application à tous les Etats est particulièrement débattue. L'IISD rapporte qu'à l'occasion des dernières rencontres, "divers groupes de pays en développement ont soutenu que les principes de responsabilités communes mais différenciées et d'équité, tels qu'ils sont interprétés actuellement, devraient continuer à s'appliquer".
Ces pays refusent en particulier que l'"universalité de l'application" ne se transforme en "uniformité de l'application". Une position que ne partagent pas les pays industrialisés qui appellent à une structure souple qui se démarquerait de la rigidité du protocole de Kyoto qui crée deux groupes distincts de pays. Dans un tel schéma, les Etats auraient des obligations proportionnelles à leur niveau de développement et les différents groupes ne seraient pas figés.
Enfin, signe des temps, les différences sont plus marquées entre les partisans de l'atténuation des émissions de GES et les défenseurs de l'adaptation aux impacts climatiques qu'elles ne l'étaient jusqu'à la conférence de Copenhague. Pour ses détracteurs, l'adaptation serait "une sorte de paresse, une foi arrogante en notre capacité à réagir à temps pour sauver notre peau", selon les propos d'Al Gore qui dénonçait l'idée selon laquelle mettre l'accent sur l'adaptation détournait l'attention de l'atténuation des émissions.
Depuis le début des années 2000 les choses ont bien changé au point que le sujet est devenu central depuis 2009. Sur la base du principe pollueur-payeur, les pays du Sud demandent progressivement une meilleure prise en compte du sujet et un financement de leur adaptation par les pays développés. Si les pays riches ne s'y opposent pas ouvertement, ils défendent avant tout le relèvement du niveau d'ambition de réduction des émissions. En creux, le sujet pose la question des transferts de fonds : l'argent dépensé par le Nord pour lutter contre les changements climatiques doit-il être dépensé au Nord pour réduire les émissions ou doit-il être dépensé au Sud pour atténuer les impacts des pays les plus vulnérables ?© Tous droits réservés Actu-Environnement
Reproduction interdite sauf accord de l'Éditeur.
Retrouvez le dossier "Quelles suites au protocole de Kyoto ?"
à la une du n° 320
Acheter ce numéro
S'abonner