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La concertation, un impératif à manier avec précaution

Etienne Perichard, responsable des affaires règlementaires chez SETUR, nous propose un avis d'expert sur l'évolution de la concertation faisant suite à la réforme des enquêtes publiques.

Avis d'expert  |  Aménagement  |    |  Actu-Environnement.com

La Loi Grenelle II réforme entre autres les enquêtes publiques. Son décret d'application est entré en vigueur le 1er juin dernier.

Les divers régimes d'enquête sont regroupés. Il est mis fin aux enquêtes hybrides, utilisées pour des expropriations portant sur des projets affectant l'environnement. Désormais les projets susceptibles d'affecter l'environnement font exclusivement l'objet d'une enquête publique dite "Bouchardeau" régie par le code de l'environnement. Et les enquêtes publiques régies par le code de l'expropriation ne concernent plus que les Déclarations d'Utilité Publique.

Par ailleurs, lorsqu'une opération donne lieu à plusieurs enquêtes publiques, le régime des enquêtes conjointes devrait avantageusement être remplacé par celui, nouveau, de l'enquête publique unique.

En outre la logique de nomenclature identifiant les cas de soumission à enquête publique est clarifiée en étant remplacée par une présentation par catégories générales. Ainsi tous les projets obligatoirement soumis à étude d'impact sont obligatoirement soumis à enquête publique… avec des exceptions.

Le commissaire enquêteur rencontre désormais le responsable du projet. Ce dernier peut apporter des réponses aux observations émises par le public.

Le contenu du dossier d'enquête publique lui-même se trouve complété par les pièces suivantes :

  • le bilan du débat public ou de la concertation si ces formalités sont prévues ;
  • la mention des décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autres autorisations éventuellement nécessaires ;
  • la mention des textes régissant l'enquête et des coordonnées du responsable du projet ;
  • et toujours l'avis de l'autorité environnementale (en général la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement) depuis 2009.

Il faut par ailleurs prêter attention à quelques nouveautés réglementaires qui ont leur importance. Les négliger peut s'avérer fort regrettable malgré leur apparence de détail procédural.Les jours et heures de consultation doivent permettre, en fonction des horaires de travail habituels, à la majorité de la population de participer à l'enquête.

L'ensemble du dossier d'enquête doit pouvoir être transmis à toute personne en faisant la demande, à ses frais. Sous certaines conditions, le rapport d'enquête et les conclusions du commissaire enquêteur sont mis en ligne pendant un an sur le site internet de l'autorité qui organise l'enquête. Enfin, un arrêté du 24 avril dernier agrandit la taille minimale de l'affichage obligatoire des avis d'enquête publique.

Un mouvement général

 
Concertation : les textes fondateurs La convention internationale d'Aarhus a été signée le 25 juin 1998 par 39 pays. Elle porte sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement. Dans l'Union européenne, plusieurs directives se sont succédées sur ces sujets depuis la n°85/337 du 27 juin 1985. En France, la Charte de l'environnement a été promulguée le 1er mars 2005. Son article 7 régit le principe d'information et de participation du public.
 
L'évolution de la concertation ne se limite pas à la mue des enquêtes publiques. Un nouveau type d'échanges a gagné le cœur du droit de l'urbanisme : la mise à disposition du public. Ainsi la modification simplifiée d'un document d'urbanisme, possibilité ouverte depuis 2009, et les études d'impact, doivent-elles être mises à la disposition du public. Cette formalité plus légère (absence de commissaire enquêteur) et rapide (15 jours) qu'une enquête publique n'est pas censée constituer une enquête publique de second rang dans la mesure où elle concerne soit des projets aux enjeux limités, soit des types de projets qui jusqu'alors n'étaient aucunement soumis au public. Celui-ci peut laisser ses observations, qui doivent être prises en considération. Dans tous les cas on peut donc s'attacher à souligner le progrès constitué par une amélioration de la concertation existante, et ce, dans un objectif de souplesse.

Par ailleurs la jurisprudence administrative a récemment imposé que dans toutes les concertations dont les modalités sont au choix des Collectivités, (Zone d'Aménagement Concerté, révisions simplifiées et "générales" de plan local d'urbanisme), la population se voie offrir la possibilité de s'exprimer hors de tout public. Aux réunions publiques doit donc désormais impérativement s'ajouter l'ouverture d'un registre d'observations.

On constate que le législateur mais également les juridictions contentieuses participent simultanément à la rénovation de la concertation en vue d'une meilleure prise en compte de la personne. Le Conseil Constitutionnel lui-même vient apporter sa pierre à cette humanisation des politiques publiques : il a récemment été amené à faire mieux respecter la propriété privée en interdisant qu'une autorité expropriante puisse prendre possession des lieux concernés avant qu'une procédure d'appel ne soit close.

Les difficultés de la concertation

Cependant il convient de ne pas regarder cette prétendue humanisation avec angélisme ou naïveté. En effet ce mouvement général prend acte, et fait simultanément le lit, d'une "com" exacerbée. Comme en tous domaines, le savoir-faire ne suffit plus sans le faire-savoir, ou pire, s'efface devant lui. Rien aujourd'hui ne peut se faire sans l'adhésion de la population, du moins sans que cette adhésion ne soit recueillie. A la différence de la démocratie "élective", la démocratie participative nécessite disponibilité et énergie pour tout citoyen souhaitant s'y investir, même ponctuellement. Dès lors une de ses limites est sa légitimité. Car la difficulté majeure réside en ce que la voix la plus haute qui émane du public n'est pas nécessairement, loin s'en faut, la voix majoritaire. Une concertation trop hâtivement anticipée se trouve vite récupérée par des groupes de pression. Qu'ils soient associatifs, corporatistes ou communautaires (par exemple riverains), ils défendent, certes parfois légitimement, des intérêts privés, dont la somme ne saura jamais être comparable à l'intérêt public. Or il s'avère toujours bien plus facile de mobiliser une population contre un projet plutôt qu'en sa faveur ! Enfin, la concertation croissante va de pair avec des coûts et une durée toujours accrus.

Inutile de lutter contre cette lame de fond des sociétés occidentales contemporaines, à une époque où la moindre information fait le tour du monde en quelques clics et quelques minutes. Bien au contraire, mieux vaut se former ou se préparer, pour que la concertation ne soit pas considérée comme un obstacle. Laissant la place à l'imagination de chaque Collectivité, propre à s'adapter à chaque contexte, elle peut en effet jouer le rôle d'un formidable levier, pour une action publique démultipliée.

Avis d'expert proposé par Etienne Perichard, responsable des affaires règlementaires chez SETUR, bureau d'études pour des Maîtrises d'Ouvrages publiques et privées, membre de la Chambre de l'Ingénierie et du Conseil de France (CICF).

Réactions7 réactions à cet article

 

La convention d'Aarhus a été ratifiée par la France en 2002, mais malgré quelques affaires rescentes elle n'est que trés peu respectée. La France a adossé à la Constitution la Charte de l'Environnement en 2005 mais son application est laborieuse. On dirait que le terme de participation est redouté, mais si cette participation est bien faite: explication des enjeux, explication des choix possibles (lieux et solutions techniques), vrai prise en compte des observations, peut être que cela diminuerais la montée des phénoménes Nimby. Mais faudrait-il que les décideurs et porteurs de projets jouent le jeu. Actuellement et malgré la réforme des enquêtes publiques ont ne peut pas dire que celles ci répondent au terme de participation, car les choix sont déja fait et les possibilités d'influer sur le projet ne sont qu'à la marge.
Les obstructions à la participation sont nombreuses et les porteurs de projets trouvent des moyens de contourner les textes, un exemples, l'obligations de communiquer le dossier d'enquête publique (moyennant finance): la dernière enquête à laquelle j'ai participé le dossiers faisait 9 classeurs bien remplis, comment en demander une copie? Peut être qu'il faudrait à la constitution des dossiers prévoir 3 ou 4 exemplaires mis à la disposition des associations. Sans parler de l'impossibilité de les consulter sérieusement durant les heures d'ouvertures des lieux ou ils sont mis à la disposition de public (mairie le plus souvent).

Duport Claude | 25 septembre 2012 à 09h01
 
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Concertation fait vite penser à démocratie majoritaire. Mais ...

Alors que croire aux vertus de la démocratie implique que l'on croie d'abord à des choses plus hautes que la démocratie, les sources psychologiques de la démocratie sont celles d’êtres humains , souvent peu capables de se gouverner eux-mêmes qui n'ont pas dépassé la mentalité d’esclave; à un ex-maitre royal absolu on a substitué un maitre collectif : une partie majoritaire du peuple

Le meilleur argument contre la démocratie est fourni par une conversation de cinq minutes avec l'électeur moyen, ce qui amène à conclure que la démocratie est la pire forme de gouvernement totalitaire, à l'exception de tous les autres.

La démocratie référendaire, encore plus que la démocratie représentative est déclinée sur tous les registres comme si elle engendrait forcément justice et vertu. Mais suffit-il d’être nombreux à avoir tort pour avoir raison ? La légitimité et surtout la rationalité se dégage-t-elle seulement du nombre ? La qualité est-elle en ce domaine liée à la quantité ? La volonté fut-ce de tout un peuple unanime ne peut rendre juste ce qui est injuste

Sprikritik | 25 septembre 2012 à 09h11
 
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Illusions perdues
Comment peut-on encore croire en la concertation quand on voit un préfet refuser de tenir compte d'un avis défavorable d'un commissaire-enquêteur ? Or cet avis est par définition l'expression synthétisant la réflexion collective, et dépassant les intérêts privés.
Il est sûr que tous ceux qui sont intervenus perdent toute confiance et sont obligés de constater que ces enquêtes sont purement formelles.

nature | 25 septembre 2012 à 18h09
 
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En réponse à NATURE
un commissaire-enquêteur émet un avis en son âme et conscience après s'être fait sa propre opinion sur le sujet sur lequel il a été missionné.
Il écoute, il entend, et il donne son avis avec ses arguments.
En aucun cas, cet avis est "l'expression synthétisant la réflexion collective".
Pour exemple, le commissaire-enquêteur n'écrira pas : "tout le monde a dit que ce n'était pas bien et personne est venu soutenir le projet dont il est question donc j'émets un avis défavorable".
Son rapport serait frappé de nullité.

Patrick | 26 septembre 2012 à 22h16
 
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Le travail d'un commissaire-enquêteur n'est pas souvent facile et leur dévouement est souvent méritoire et admirable

Malheureusement ils n'ont pas toujours - souvent ? - a faire à des opposants constructifs

Il vaut toujours mieux faire des propositions exigeantes, mais réalistes que de s'opposer bêtement sur la base d'arguments dépassés.

Pour ce qui est de l'éco-gestion des résidus municipaux, ce qui a pu être très vrai négativement ailleurs et auparavant ne sera pas forcément reproduit si on a l’intelligence de demander et d'obtenir une bonne « épée de Damoclès » au dessus de la tête de l'exploitant.

Sagecol | 27 septembre 2012 à 09h47
 
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On a "inventé" des CLIC et des CLIS pour satisfaire les besoins d'infos du public sur des projets les concernant ou simplement se tenir au courant.
C'est une avancée ,mais pas pour tous,car les membres sont choisis par le Préfet ou ses Représentants, et vous pouvez ,avec la meilleure volonté être candidat, si vous figurez sur la liste des "empêcheurs de tourner en rond" , vous resterez exclu te vos bonnes questions sans réponses. Alors, on nous promet ,au Sénat, une meilleure participation du Grand Public? On peut toujours rêver ,comme moi , pas admis comme riverain "gênant"

arthur | 11 novembre 2012 à 11h36
 
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Nul doute qu'il y a des gros progrès à faire quant à la composition et aux droits et devoirs de chacun des membres de la CLIS, avec en particulier un pourcentage minimal de 33 % de représentants associatifs et uniquement une voix consultative pour les représentants de l'exploitant au sein d'une CLIS comportant au minimum 12 membres permanents, et si possible des suppléants présents silencieux pour les représentants associatifs , sinon des élus, en sus du préfet et de sa secrétaire.

Ce que FNE aurait pu obtenir depuis longtemps si ….

Mais vous caricaturez la situation

Toutefois il est possible qu'un préfet ne retienne pas la candidature d'un représentant potentiel d'une association bornée non constructive. Ça se trouve un peu trop souvent hélas

Il faut être crédible pour être réalistement très exigeant

NB. Quoique désormais rangé des bennes à ordures, j'ai été membre de CLIS et plus que çà;-)

Sprikritik | 12 novembre 2012 à 09h33
 
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