Marie Lamoureux
Agrégée des facultés de droit, Professeure à Aix-Marseille Université (Ceric/UMR DICE)

   

La troisième programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE 3) a été adoptée le 12 février 2026 (1) . C'est peu dire qu'elle était attendue. Non seulement car elle était en retard de plusieurs mois, mais encore car ce retard s'inscrit dans un contexte d'incertitudes importantes concernant certains pans de la politique énergétique nationale et de difficultés manifestes à adopter les différents textes qui en forment le socle. Dans ces circonstances, l'adoption de la troisième programmation pluriannuelle de l'énergie ne peut apporter qu'une réponse partielle à un problème plus vaste.

Rappelons en effet que, schématiquement, la programmation énergétique nationale repose sur deux catégories de textes prévus par le code de l'énergie, tantôt législatifs, tantôt réglementaires (pour nous cantonner au seul niveau national et sans compter, donc, les multiples outils de planification existant au niveau local). Au niveau législatif, les objectifs en vigueur sont prévus par les articles L. 100-1 et suivants du code de l'énergie. Parmi eux, l'article L. 100-1 pose d'abord les objectifs de manière très générale (sécurité d'approvisionnement et indépendance énergétique, prix compétitif, préservation de la santé humaine et de l'environnement, lutte contre la précarité énergétique…). L'article L. 100-2 en déduit une série de priorités (maîtriser la demande d'énergie, diversifier les sources d'approvisionnement énergétique et diversifier les sources de production d'énergie, etc.). L'article L. 100-4, enfin, dresse une longue liste d'objectifs plus précis à atteindre à différentes échelles temporelles (2030 ou 2050 selon les objectifs), les plus importants d'entre eux étant assortis de cibles chiffrées (réduire la consommation énergétique finale de 50 % en 2050, réduire la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 40 % en 2030, porter la part des énergies renouvelables à 33 % au moins de la consommation finale brute d'énergie en 2030, etc.). Ces objectifs chiffrés s'inscrivent, plus largement, dans le cadre des objectifs à atteindre au niveau européen, auxquels chaque État membre doit contribuer à l'appui d'objectifs nationaux qu'il doit expliciter dans son plan national intégré en matière d'énergie et de climat (Pniec) (2) .

De plus, l'article L. 100-1 A du code de l'énergie, créé par la loi relative à l'énergie et au climat du 8 novembre 2019 (3) , prévoit qu'avant « le 1^er juillet 2023, puis tous les cinq ans, une loi détermine les objectifs et fixe les priorités d'action de la politique énergétique nationale pour répondre à l'urgence écologique et climatique ». Cette loi doit préciser divers objectifs, notamment en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de réduction de la consommation d'énergies fossiles, de développement des énergies renouvelables, de rénovation énergétique des bâtiments, etc. Il s'agit de faire en sorte que le Parlement discute périodiquement des objectifs de la politique énergétique nationale et qu'il les ajuste tous les cinq ans. Ce texte illustre ainsi la volonté qui avait été exprimée en 2019 de donner la main au Parlement sur les grandes orientations de la politique énergétique, ce qui était censé réduire corrélativement le rôle du Gouvernement. C'est ainsi la même loi du 8 novembre 2019 qui a retouché les dispositions du code de l'énergie relatives à la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), qui est, quant à elle, adoptée par décret, pour en tirer les conséquences. Depuis, l'objet de la PPE n'est plus, comme cela était le cas à l'origine (4) , d'établir « les priorités d'action » mais seulement de définir les modalités d'action des pouvoirs publics pour la gestion de l'ensemble des formes d'énergie sur le territoire métropolitain continental, afin d'atteindre les objectifs définis aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 (…) ainsi que par la loi prévue à l'article L. 100-1 A » (C. énergie, art. L. 141-1). Le Parlement fixe donc le cap, le Gouvernement définit les modalités d'action.

Toutefois, les choses ne se sont pas passées ainsi. Au niveau législatif, la loi prévue par l'article L. 100-1 A n'a jamais été adoptée. Faute de majorité politique, le Gouvernement n'a pas déposé de projet de loi à ce sujet. Un débat parlementaire a certes eu lieu à partir d'une proposition de loi sénatoriale (proposition de loi dite Grémillet, du nom du sénateur qui a été à son initiative) (5) , mais il a attesté de désaccords importants et a laissé craindre des évolutions préjudiciables à des filières entières dans le domaine des énergies renouvelables. Le point d'orgue a certainement été le vote à l'Assemblée nationale d'un amendement visant à instaurer un moratoire pur et simple sur tout nouveau projet éolien ou solaire. C'est ce qui a finalement conduit l'Assemblée nationale à rejeter le texte en première lecture lors du vote sur l'ensemble en juin 2025. Le processus législatif n'est pas allé jusqu'à son terme (6) mais, outre que la loi prévue par l'article L. 100-1 A du code de l'énergie n'a donc toujours pas été adoptée, ces péripéties ont laissé des traces et, depuis lors, des craintes majeures s'expriment quant à l'avenir des énergies renouvelables en France. Plus généralement, des incertitudes importantes caractérisent l'avenir de la politique énergétique nationale.

C'est dans ce contexte que le travail réglementaire a dû être mené en vue de l'adoption de la programmation pluriannuelle de l'énergie qui, conformément aux prévisions des articles L. 141-1 et suivants du code de l'énergie, doit être révisée par décret tous les cinq ans. La dernière PPE (la PPE 2) ayant été adoptée en avril 2020 (7) , les travaux en vue de l'adoption de la « PPE 3 » ont débuté dès 2021 et plusieurs phases de consultation et de participation du public ont eu lieu entre 2022 et 2025. Mais, ici encore, le processus a patiné un certain temps. Après que la publication imminente de la « PPE 3 » a été annoncée à plusieurs reprises, elle a finalement été adoptée avec un retard certain le 12 février 2026. Elle couvre la période 2026-2035.

Avant de nous attarder sur la teneur des objectifs et orientations qu'elle consacre (II), nous nous arrêterons d'abord sur quelques problèmes de méthode dont cette programmation témoigne (I).

I – Des questions de méthode

La « PPE 3 » illustre une longue liste de difficultés de méthode. Certaines résultent du calendrier d'adoption des textes programmatiques (A), tandis que d'autres concernent davantage la forme et la présentation de la PPE (B).

A – Des questions de calendrier

La « PPE 3 » illustre avant tout un désordre temporel. En un mot, tout a été fait dans le désordre : la « PPE 3 » a été adoptée avant la loi de programmation prévue par l'article L. 100-1 A du code de l'énergie dont elle devait servir l'application ; la « PPE 3 » a été adoptée avant la stratégie nationale bas-carbone (SNBC 3) avec laquelle elle doit pourtant être compatible ; le Pniec révisé de la France a été présenté à la Commission européenne avant l'adoption de la PPE et de la SNBC qui doivent pourtant lui servir de socle. Pour le dire autrement, les décalages dans le temps qui ont affecté les instruments de la programmation énergétique ces dernières années conduisent désormais à de multiples anomalies.

En premier lieu, le blocage au niveau législatif, qui a conduit jusqu'à présent à reporter sine die l'adoption de la loi de programmation énergétique prévue par l'article L. 100-1 A du code de l'énergie, a provoqué deux anomalies principales.

D'abord, dès 2023, des textes législatifs ont été adoptés sur des volets structurants de la politique énergétique tels que la relance du nucléaire et l'accélération de la production d'énergies renouvelables sans qu'une véritable discussion d'ensemble sur la politique énergétique ne soit d'abord menée, ce qui paraissait mettre la charrue avant les bœufs (8) . En termes de politique énergétique, ces deux lois ont conduit à retoucher les objectifs figurant à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, mais a minima, ce qui est logique étant donné que ces lois concernaient les modalités de mise en œuvre plutôt que les objectifs eux-mêmes. Il s'est agi, essentiellement, pour ce qui concerne l'énergie nucléaire, d'abroger le 5° de l'article L. 100-4 qui posait un objectif de réduction de la part du nucléaire, lequel pouvait difficilement demeurer à l'occasion d'une loi ayant pour objet de faciliter une relance de l'industrie nucléaire. Quant à la loi d'accélération de la production d'énergies renouvelables, elle a apporté quelques petites retouches aux articles du code de l'énergie relatifs aux objectifs de la politique énergétique et formulé un nouvel objectif, à la portée toutefois limitée et non assorti d'une cible chiffrée, à savoir l'objectif « d'encourager la production d'électricité issue d'installations agrivoltaïques » (dont on relèvera que la « PPE 3 » tire peu de conséquences, l'agrivoltaïsme étant mentionné mais sans formuler aucun objectif spécifique de développement).

Ensuite, l'impossibilité de parvenir au vote du texte législatif de programmation énergétique, dont l'article L. 100-1 A prévoyait l'adoption avant le 1^er juillet 2023, a conduit à ce que le texte réglementaire d'application soit adopté avant la loi qui devait mettre à jour les grands objectifs de la politique énergétique nationale (9) . Il en résulte que la « PPE 3 » a été adoptée pour mettre en œuvre les objectifs de la politique énergétique tels qu'ils figurent actuellement aux articles L. 100-1 et suivants du code de l'énergie, autrement dit des objectifs législatifs en partie obsolètes, ce qui pourrait conduire à biaiser l'appréciation des ambitions portées par la PPE. Si un contrôle de légalité interne devait être opéré sur les objectifs et mesures figurant dans la « PPE 3 » au regard des objectifs prévus par la loi (par exemple pour apprécier s'ils sont bien de nature à les mettre en œuvre et à les atteindre), ce contrôle serait non seulement restreint, mais encore opéré à l'aune d'objectifs qui ne sont pas toujours ceux qui auraient pu (ou dû) être en vigueur si les textes législatifs avaient pu être révisés, en particulier pour les mettre en ligne avec les ambitions européennes actées dans le cadre du paquet « Fit for 55 » (10) . Relevons que, par le passé, les recours pour excès de pouvoir formés contre les précédentes PPE, qui invoquaient des méconnaissances des objectifs prévus par la loi et en particulier des objectifs chiffrés prévus par l'article L. 100-4 du code de l'énergie, ont toujours échoué, faute de parvenir à démontrer une erreur manifeste d'appréciation (11) .

Pour autant, le fait que la « PPE 3 » ait été adoptée sans que la loi prévue par l'article L. 100-1 A le soit d'abord ne nous paraît pas de nature à entacher cette PPE d'illégalité. D'une part, car la portée de cet article paraît bien faible, étant rappelé que le législateur ne peut se lier lui-même et que le Conseil constitutionnel a jugé, à l'occasion de la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, que des dispositions prévoyant l'adoption future d'une loi et définissant son contenu – à l'image de ce que l'on trouve dans l'article L. 100-1 A– sont « dépourvues de tout effet juridique » et inopérantes (12) . D'autre part, car les articles L. 100-1, L. 100-2 et L. - 100-4 du code de l'énergie, visés par l'article L. 141-1 relatif à la PPE (13) , nous paraissent offrir à cette dernière une assise suffisante, en l'absence de la loi visée par l'article L. 100-1 A. De plus, en opportunité, si l'on peut regretter que les objectifs législatifs n'aient pas d'abord été révisés, il faut malgré tout se réjouir que la « PPE 3 » ait été adoptée car il fallait tout de même avancer. Cela était même indispensable à certains égards, en particulier pour pouvoir lancer de nouveaux appels d'offres.

Au titre des incohérences résultant du calendrier d'adoption de la PPE, il faut encore relever que la « SNBC 3 », qui n'est pour l'heure qu'en projet (14) , va être adoptée après la « PPE 3 », alors que cette dernière doit être compatible avec la SNBC conformément à l'article L. 141-1 du code de l'énergie. La « SNBC 2 » avait été adoptée le 21 avril 2020 (15) , soit le même jour que la « PPE 2 ». Cette fois-ci, il n'y aura pas cette synergie mais au contraire un décalage dans le temps conduisant à une adoption des textes dans l'ordre inverse de celui qui aurait garanti l'orthodoxie (même si on espère bien que, in fine et eu égard à l'exigence de compatibilité précédemment rappelée, la cohérence de l'ensemble sera assurée (16) ).

Relevons enfin que la France a communiqué son plan national intégré énergie-climat (Pniec) mis à jour à la Commission européenne en juin 2024, alors que les nouvelles SNBC et PPE n'étaient pas encore adoptées. Le Pniec repose pourtant essentiellement sur trois instruments de programmation, à savoir la PPE, la SNBC et le plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc), de sorte que, dès les premières lignes de cette mise à jour, il a été indiqué qu'elle se basait « sur trois documents nationaux de programmation et de gouvernance sur l'énergie et le climat, actuellement en cours de révision » (17) . Or, on sait qu'entre les projets initiaux et les versions définitives, beaucoup de choses peuvent évoluer. De fait, plusieurs objectifs présentés dans le Pniec révisé de la France ne sont pas ceux qui ont finalement été actés dans la « PPE 3 ». Certes, il ne peut être fait grief au Gouvernement de respecter le calendrier européen concernant la transmission des Pniec révisés (18) . Certes encore, la France pourra communiquer à la Commission européenne les évolutions survenues depuis lors à l'occasion des rapports biennaux d'avancement (19) . Mais il demeure que cela atteste d'une anomalie supplémentaire en termes de coordination temporelle des différents outils et échelons de programmation énergétique.

B – Des questions de présentation

On pourrait parler de questions de forme si celles-ci ne rejaillissaient pas tant sur le fond, raison pour laquelle nous préférons parler de questions de présentation. Formellement, la PPE est adoptée par décret, mais le décret ne se suffit pas à lui-même. La « PPE 3 » se compose du décret du 12 février 2026 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie (20) , dont l'article 1^er dispose que « la programmation pluriannuelle de l'énergie est adoptée », et de la programmation elle-même prenant la forme d'une annexe au décret (qui renvoie elle-même à une annexe comportant la stratégie de développement de la mobilité propre (21) ). Le décret précise l'adresse à laquelle cette annexe peut être consultée. De ce point de vue, la technique employée est la même que celle déjà utilisée pour les deux précédentes PPE (22) . Cette manière de procéder avait pu être contestée mais le Conseil d'État a bien précisé qu'elle satisfaisait à l'exigence prévue par l'article L. 141-1 du code de l'énergie d'une PPE « fixée par décret ». (23)

En revanche, la teneur du décret lui-même est très différente de celle des deux précédentes PPE. Jusque-là, le corps du décret comportait de nombreuses dispositions. On y trouvait notamment les principaux objectifs chiffrés, en matière de réduction de la consommation primaire des différentes énergies fossiles, de développement de la production d'électricité renouvelable (en distinguant énergie éolienne terrestre, énergie radiative du soleil, hydroélectricité, etc.), en matière de développement de la production de chaleur et de froid renouvelables et de récupération, d'injection de biométhane dans le réseau de gaz, de développement des carburants d'origine renouvelable, ou encore de développement des capacités d'effacement électrique. On y trouvait également certaines dispositions plus spécifiques dont la loi prévoit l'adoption, comme la détermination du critère de défaillance du système électrique (24) et la liste des infrastructures de stockage de gaz considérées comme nécessaires à la sécurité d'approvisionnement (25) .

Plus rien de tout cela dans le décret adoptant la « PPE 3 ». Pour connaître les objectifs chiffrés, il faut consulter les 231 pages de la PPE elle-même. Ce faisant, la PPE ne gagne pas en lisibilité (même s'il faut reconnaître que la synthèse de la PPE et le tableau récapitulatif figurant au début de la PPE permettent facilement de connaître les principaux objectifs) et l'on se demande bien pourquoi avoir ainsi modifié la manière de faire. Une hypothèse est qu'il s'agirait de fragiliser la portée juridique de la PPE et en particulier d'assurer qu'aucun engagement contraignant vis-à-vis de l'État ne puisse être décelé à la lecture des objectifs prévus par la PPE, en s'abstenant d'énoncer des objectifs dans le corps-même du décret. Cela s'inscrirait alors dans la lignée des propositions visant à réécrire les dispositions du code de l'énergie sur les objectifs de la politique énergétique en vue d'amoindrir leur portée juridique (26) . Toutefois, et en admettant que ce soit bien la justification qui sous-tend la disparition des objectifs et trajectoires dans le corps du décret, le but ne serait pas atteint car les annexes ont en principe la même valeur juridique que le texte auquel elles se rattachent, ce qui paraît d'autant plus vrai s'agissant de la PPE, étant donné que l'annexe constitue en réalité l'objet même du décret. La réponse à la question de la valeur juridique de la PPE et des objectifs et trajectoires qu'elle prévoit ne se trouve donc pas là.

Cette question demeure toutefois délicate car elle n'appelle pas de réponse uniforme. La « PPE 3 », comme les précédentes, ne peut être qualifiée de normative, et encore moins de juridiquement contraignante, ou au contraire de simple feuille de route non prescriptive, si on la prend dans son ensemble. Certains aspects sont manifestement non normatifs, tandis que d'autres le sont au contraire avec certitude (27) . Reste une zone grise où il faut scruter divers indices (degré de précision, langage prescriptif ou non, objectifs expressément qualifiés d'indicatifs ou non, aspects relevant par nature de la simple hypothèse ou non, etc.) (28) . Au demeurant, les conclusions des différents rapporteurs publics qui ont eu à se pencher sur la question de la nature juridique de la PPE à l'occasion des recours pour excès de pouvoir formés à l'encontre des précédentes PPE attestent de la difficulté, dans la mesure où ils ont chacun à leur tour exprimé des doutes à ce sujet (29) . Reste tout de même le sentiment d'ensemble que la valeur juridique de la PPE, déjà incertaine depuis sa création (30) , ne ressort pas grandie avec la « PPE 3 », du fait d'une formulation rendant plus perceptible les doutes, incertitudes et hésitations ayant présidé à son adoption (incertitudes sur le niveau de consommation à venir, sur les besoins corrélatifs de production, sur le soutien à apporter aux énergies renouvelables, « clause de revoyure » attestant de ces doutes et incertitudes, etc.), qui ne plaident globalement pas pour y déceler des engagements fermes et définitifs.

Quoi qu'il en soit de cette question de valeur juridique, le fait que l'on ne trouve plus d'objectifs dans le corps du décret nous paraît produire un résultat d'autant plus fâcheux que, non seulement la PPE perd en lisibilité faute pour les principaux objectifs d'apparaître à la seule lecture du décret, mais en outre les seules dispositions qui s'y trouvent ont pour point commun de manifester une forme de défiance vis-à-vis des énergies renouvelables. Ainsi, après l'article 1^er du décret selon lequel la PPE est adoptée, figurent : un article 2 qui prévoit un plafond concernant les rythmes d'attribution du soutien public pour l'éolien terrestre et le photovoltaïque ; un article 3 qui prévoit que « pour l'éolien terrestre, le renouvellement des parcs existants sera privilégié » ; et un article 4 qui prévoit que le Gouvernement devra publier d'ici fin 2026 un rapport sur l'évolution de la consommation d'électricité, du développement des moyens de production d'électricité décarbonée et du développement des flexibilités décarbonées (qui, dans le contexte d'adoption de la « PPE 3 », peut se comprendre comme ayant essentiellement pour but de déterminer dans quelle mesure le développement des énergies renouvelables devra être soutenu).

Le résultat n'est pas satisfaisant (même si l'on comprend bien qu'il est le fruit des tergiversations de ces derniers mois sur la question de l'avenir des énergies renouvelables), car il semble témoigner de ce qu'il s'agirait là des seules choses qui comptent pour notre avenir énergétique, ce qui a tout de même de quoi surprendre. Privilégier le renouvellement des parcs éoliens terrestres existants serait-il un objectif plus important que celui de réduire la consommation des énergies fossiles ? En bref, on peut regretter que la présentation des PPE 1 et 2 n'ait pas été conservée.

Une autre originalité par rapport aux précédentes PPE est la présence dans le décret d'une « clause de revoyure ». En effet, comme indiqué précédemment, l'article 2 pose un plafond en matière de soutien public pour l'éolien terrestre et le photovoltaïque. Plus précisément, il prévoit que « jusqu'au 31 décembre 2028, les rythmes d'attribution de soutien public pour l'éolien terrestre et le photovoltaïque ne peuvent pas excéder ceux prévus au II de l'article 3 du décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 ». Autrement dit, ils ne peuvent excéder ceux qui étaient prévus par la deuxième PPE. Mais il ajoute que les capacités à attribuer ou à contractualiser pour les installations de production d'électricité renouvelable après cette date pourront, le cas échéant, être ajustées, en tenant notamment compte de l'évolution de la consommation d'électricité, et qu'une « révision simplifiée de la programmation pluriannuelle de l'énergie pourra être lancée à cette fin en 2027 ». Certes, la loi elle-même prévoit bien cette possibilité d'une révision simplifiée de la PPE, du moment qu'elle n'en modifie pas l'économie générale (31) (condition qui mérite d'être rappelée). Mais cette clause de revoyure fragilise l'ensemble. La PPE doit être révisée tous les cinq ans et prévoir des objectifs sur deux périodes de cinq ans, de sorte que l'on pourrait espérer qu'elle fixe un cap fiable pour les cinq premières années. Avec la « PPE 3 », du moins pour ce qui concerne les énergies renouvelables, le cap n'est que de deux ans. C'est mieux que rien, mais c'est tout de même très court.

II – Des questions de fond

Même si la PPE comporte en majorité de simples orientations, elle n'en reste pas moins importante sur un terrain opérationnel. Pour se contenter de quelques exemples, l'autorisation d'exploiter une nouvelle installation de production d'électricité ne peut être délivrée que si elle est compatible avec la PPE (32) , et l'autorité administrative peut recourir à des procédures de mise en concurrence « lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie ».  (33) La question du lancement de nouveaux appels d'offres comptait d'ailleurs parmi les principales sources d'inquiétude face au retard pris dans l'adoption de la PPE.

Cela étant rappelé, la « PPE 3 » couvre la période 2026-2035 et prévoit des objectifs aux échéances 2030 et 2035. Elle comporte différents volets, couvrant les aspects prévus par l'article L. 141-2 du code de l'énergie et au-delà. Nous ne pouvons bien sûr, dans les limites de cette étude, développer chaque aspect de cette programmation de 231 pages (sans compter les nombreuses pages d'annexes). Il s'agira donc simplement d'en signaler quelques traits saillants, d'une part sur la décarbonation de la production d'énergie, aspect le plus visible et médiatisé de la PPE (A), d'autre part sur la consommation et les autres volets de la PPE (B).

A – Sur la décarbonation de la production d'énergie

L'objectif primordial affiché par la « PPE 3 » est de « sortir des fossiles », objectif présenté dès les premiers mots de la PPE comme « le défi du siècle ». Constatant qu'en 2023 les énergies fossiles représentaient environ 60 % de la consommation d'énergie finale, la PPE affiche l'ambition de réduire cette part à 40 % d'ici à 2030 (comme le prévoit la loi elle-même) et à 30 % d'ici à 2035 (34) . Pour ce faire, la « PPE 3 » s'appuie sur le développement des énergies décarbonées, dans les filières électriques et non électriques.

Concernant la production d'électricité, le point le plus notable par rapport à la précédente PPE est la formulation d'un objectif global de production d'électricité décarbonée (fixé à 585 térawattheures (TWh) en 2030 et entre 650 et 693 TWh en 2035, contre 458 TWh en 2023) et la présence d'objectifs de développement de la production d'énergie nucléaire, en parallèle des objectifs en matière d'énergies renouvelables. Ce faisant, la « PPE 3 » acte les évolutions de la politique énergétique survenues depuis la création de la PPE en matière d'énergie nucléaire. Rappelons en effet que la PPE a été créée par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 (en remplacement des anciennes PPI), laquelle avait posé un objectif de réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité (35) . Cela explique que l'article L. 141-2 du code de l'énergie, qui liste les différents volets que la PPE doit contenir, ne souffle mot de l'énergie nucléaire et n'envisage, s'agissant de la production d'électricité, que les objectifs de « développement de l'exploitation des énergies renouvelables et de récupération ». La « PPE 2 » visait une réduction de la production d'énergie nucléaire, en application de l'objectif législatif alors en vigueur, et prévoyait notamment la mise à l'arrêt définitif de 14 réacteurs. Or, depuis lors, les objectifs de la politique énergétique ont évolué et témoignent d'une faveur renouvelée pour l'énergie nucléaire. La loi d'accélération en matière nucléaire adoptée en juin 2023 (36) a ainsi supprimé l'objectif de réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité qui figurait dans l'article L. 100-4 du code de l'énergie (sans toutefois retoucher l'article L. 141-2 du code de l'énergie relatif au contenu de la PPE, ce qui mériterait d'être fait le jour où une loi de programmation énergétique finira par être adoptée (37) ). La « PPE 3 » acte ainsi les orientations politiques qui règnent désormais en matière nucléaire. L'objectif retenu est celui de 57 réacteurs en service pour 380 TWh (sur toute la durée de la période couverte par la « PPE 3 »), tout en ajoutant une « cible haute du productible à 420 TWh ». Pour cela, la PPE prévoit notamment de poursuivre le fonctionnement des réacteurs après 50 ans, voire 60 ans et au-delà (du moment que les exigences de sûreté sont respectées), d'augmenter la puissance disponible des réacteurs existants (sous la même réserve), de soutenir le lancement d'un programme industriel visant à construire trois paires de réacteurs de type EPR 2, ou encore d'encourager le développement des SMR et autres petits réacteurs innovants.

S'agissant des objectifs en matière d'énergies renouvelables électriques, ils apparaissent ambivalents. Globalement, la PPE exprime les hésitations actuelles en la matière, mais la situation est variable d'une filière à l'autre. Manifestement, la filière qui pâtit le plus de ces hésitations est celle de l'éolien terrestre, ce dont attestent les objectifs de développement plus faibles que ceux envisagés à l'origine (les objectifs retenus sont de 31 gigawatts (GW) en 2030 et 35 à 40 GW en 2035) et l'article 3 du décret précédemment mentionné, en vertu duquel « pour l'éolien terrestre, le renouvellement des parcs existants sera privilégié ». Il s'agit ainsi de « maintenir le rythme de développement à environ + 1,3 GW/an », mais en tenant compte de cette priorité au renouvellement (PPE, p. 102). Le développement du photovoltaïque est, quant à lui, appelé à se poursuivre assez fortement, mais à un rythme moins rapide que ce qui avait pu être envisagé, devant conduire à 48 GW en 2030 et entre 55 et 80 GW en 2035 (contre 19,3 GW en 2023). Ce sont également les deux filières de l'éolien terrestre et du photovoltaïque qui sont visées par l'article 2 du décret visant à maintenir les rythmes d'attribution du soutien public au niveau qui était prévu dans le cadre de la « PPE 2 » (v. supra I, B). Concernant l'éolien en mer, l'objectif est d'atteindre 15 GW en 2035 (et 14 GW dès 2030, contre seulement 0,84 GW en 2023, grâce à la mise en service des parcs éoliens d'ores et déjà en construction, en cours d'attribution ou planifiés. La PPE exprime notamment la volonté de lancer des procédures de mise en concurrence devant conduire « d'ici à fin 2026 » à l'attribution de 8 à 10 GW de puissance supplémentaire, ce que le Gouvernement a confirmé début avril en annonçant une fusion des AO9 et 10 pour une puissance cumulée d'environ 10 GW). L'hydroélectricité ressort aussi légèrement renforcée. À noter que si la PPE consacre quelques développements à l'autoconsommation, elle ne formule aucun objectif à ce sujet mais exprime la volonté de maintenir le soutien de l'État à l'autoconsommation pour le résidentiel, les collectivités et les entreprises.

Quant aux filières non électriques, sans pouvoir ici entrer dans les détails, la PPE s'appuie sur le développement des diverses solutions décarbonées pour contribuer à limiter l'usage des énergies fossiles. La « PPE 3 » pose notamment :

- des objectifs en matière de chaleur et de froid renouvelables et de récupération, visant à atteindre 297 TWh de chaleur et 2 TWh de froid livrés par les réseaux en 2030 puis une fourchette de 328-421 TWh de chaleur et 2,5-3 TWh de froid en 2035, soit plus d'un doublement par rapport à la situation actuelle ;

- des objectifs de développement du biométhane, qui montrent une volonté d'un développement important (eu égard aux enjeux de décarbonation mais aussi d'amélioration de l'indépendance énergétique en matière gazière), en passant de 9 TWh en 2023 à 44 TWh en 2030 et 47 à 82 TWh en 2035, soit une multiplication par quatre ;

- des objectifs de développement des biocarburants visant à passer de 38 TWh dans le transport en 2023 à 55 TWh en 2030 et entre 70 et 90 TWh en 2035 ;

- des objectifs en matière d'hydrogène visant à atteindre une capacité d'électrolyse installée allant « jusqu'à » 4,5 GW en 2030 et « jusqu'à » 8 GW en 2035, en vue de décarboner les usages existants de l'hydrogène et de répondre aux nouveaux besoins en hydrogène décarboné.

B – Sur la consommation d'énergie et les autres volets de la PPE

En parallèle de la production d'énergie décarbonée, un autre pan essentiel de la PPE concerne la consommation et les usages de l'énergie. À cet égard, la « PPE 3 » pose d'abord l'objectif général de passer d'une consommation d'énergie finale de 1510 TWh en 2023 à 1243 TWh en 2030 et environ 1100 TWh en 2035. Cela implique « une accélération forte de l'effort en matière d'efficacité et de sobriété énergétique », sur laquelle la PPE n'apporte toutefois pas grand-chose de nouveau. Elle rappelle essentiellement les mesures existantes et quelques réformes récentes en matière d'efficacité énergétique (comme quelques-unes des mesures prévues par la dernière directive relative à l'efficacité énergétique), tout en invitant à pérenniser les efforts de sobriété mis en œuvre durant la crise de l'énergie en 2022-2023.

Si la consommation finale d'énergie doit globalement baisser, la consommation d'électricité est, quant à elle, appelée à augmenter du fait de l'électrification des usages, essentielle pour atteindre les objectifs de réduction de la consommation d'énergies fossiles. La PPE indique ainsi que l'électricité, qui représente aujourd'hui un peu plus d'un quart de la consommation d'énergie finale en France, devra représenter plus de 50 % à l'horizon 2050. L'on peut constater que cette question conquiert une place plus importante dans la « PPE 3 » que dans la précédente PPE, qui reposait sur un scenario de stabilité de la consommation d'électricité, et qu'elle porte l'ambition d'accélérer cette électrification dans les secteurs industriel, de la mobilité, résidentiel et tertiaire. L'électrification fait d'ailleurs l'objet d'une subdivision spécialement dédiée (§ 2.2.5), contrairement aux précédentes PPE. Mais elle apparaît surtout marquée par d'importantes incertitudes quant à l'évolution de la consommation d'électricité, martelées à de nombreuses reprises au fil de la PPE. Elles le sont d'autant plus que ces incertitudes permettent de justifier que certains objectifs en matière de développement des énergies renouvelables électriques soient à certains égards plus retenus que ce qui avait pu être précédemment envisagé. La PPE énonce ainsi que « le retard constaté dans la conversion des usages fossiles vers l'électricité a conduit à revoir à la baisse la trajectoire de production d'électricité décarbonée dans la planification d'ici à 2028, en renonçant transitoirement à augmenter les plafonds annuels de capacité d'énergies renouvelables soutenues sur la période 2026-2028 par rapport à ceux prévus dans la PPE 2 » (p. 20). La PPE prévoit l'élaboration d'un « tableau de bord de l'électrification », qui servira de support pour un suivi visant à ajuster à la hausse ou à la baisse, si nécessaire, la trajectoire de production d'électricité et le rythme d'attribution du soutien public aux énergies renouvelables à compter de 2028, et ce, en fonction de l'évolution de la consommation, laquelle dépend pour une large part des progrès qui seront réalisés ou non en matière d'électrification des usages.

La PPE insiste également sur le fait que cette électrification devra être assurée en favorisant le développement d'un « bouquet de flexibilités » adapté, qui doit dans le même temps concourir à favoriser la sécurité d'approvisionnement en électricité. Les incertitudes sont toutefois perceptibles à ce sujet aussi, comme en témoigne par exemple l'appel à une future étude réalisée par le gestionnaire du réseau de transport d'électricité (RTE) et approuvée par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) sur les besoins en flexibilités du système électrique et la fixation, « dans l'attente », d'un « objectif indicatif provisoire de 6,5 GW à l'horizon 2030 pour les capacités installées d'effacement » (qui correspond à l'objectif qui avait été fixé par la « PPE 2 » pour 2028 (38) ). Sont également évoqués le placement optimal des plages d'heures creuses dans le cadre du Turpe (39) 7 puis du Turpe 8, le développement du stockage par batteries et stations de transfert d'énergie par pompage (Step ; encore que les développements dédiés au développement du stockage par batteries soient très succincts et ne comportent aucun objectif, contrairement au développement des Step (40) ) et les interconnexions.

En matière de sécurité d'approvisionnement, au-delà de l'électricité, la « PPE 3 » développe les multiples aspects utiles, en matière de sécurité d'approvisionnement en carburants liquides, en produits gaziers (41) , en uranium et en biomasse. On relèvera en particulier les préoccupations sur ce dernier point (42) . La PPE indique que « s'agissant de la biomasse, le contexte de la PPE 3 a évolué par rapport à la PPE 2. En effet, les ressources en bois-énergie et en biomasse en général sont devenues des facteurs limitants, d'où des objectifs revus à la baisse dans la nouvelle PPE » (p. 9). Il en résulte, au titre de la sécurité d'approvisionnement, d'assez longs développements sur les enjeux de disponibilité des ressources, de hiérarchisation des usages de la biomasse, et d'allocation optimale de la biomasse entre les secteurs utilisateurs (p. 133 et s.). Ainsi, parmi les usages énergétiques, la PPE priorise les usages qui ne disposent pas de meilleure alternative (par exemple, concernant la mobilité individuelle, « la priorité à long terme est donnée au développement des véhicules électriques plutôt qu'au maintien d'un parc de véhicules thermiques consommant des biocarburants »).

En termes de sécurité d'approvisionnement, la « PPE 3 » insiste également sur la nécessité de sécuriser les approvisionnements en matières premières critiques et d'accompagner les projets de relocalisation des filières industrielles clés pour la transition énergétique, notamment en « mobilisant toutes les facilités possibles sous le règlement Net Zéro Industry Act ». (43) La « PPE 3 » fixe pour la première fois des objectifs (expressément qualifiés d'indicatifs) de développement de capacités industrielles de production de composants et d'équipements en France pour les installations de production d'électricité renouvelable (qui concernent, notamment, les modules et cellules photovoltaïques, les pales, nacelles et autres équipements pour l'éolien en mer).

Quant aux réseaux, eu égard au nombre d'installations à raccorder, tant du côté des producteurs (raccordement des installations de production d'énergie renouvelable notamment) que des consommateurs (multiplication des raccordements d'installations de recharge de véhicules électriques…), la « PPE 3 » entend porter « un changement d'approche pour les développements structurants des réseaux [d'électricité], afin d'améliorer l'anticipation de ceux-ci et de permettre ainsi d'accélérer les raccordements, tout en veillant à la soutenabilité pour les gestionnaires de réseau et les consommateurs de la massification envisagée des investissements » (p. 37). Il s'agit donc notamment de prévoir des hausses significatives des investissements dans les réseaux électriques, mais en rappelant qu'ils sont financés par les utilisateurs via le Turpe. Quant aux réseaux de gaz, ils devront également s'adapter à une multiplication des points d'injection et permettre le raccordement des projets de production de gaz renouvelables et bas-carbone, tout en voyant leur utilisation baisser du fait de la réduction globale de la consommation de gaz naturel. La PPE évoque aussi une « réflexion » sur le développement des réseaux de nouveaux gaz (hydrogène et CO₂).

La PPE contient également un volet sur la préservation du pouvoir d'achat des consommateurs et de la compétitivité des prix de l'énergie, qui rappelle les dispositifs existants. Depuis l'adoption de la « PPE 3 » le 12 février 2026, ce sujet est revenu sur le devant de la scène à la suite des événements au Moyen-Orient qui ont débuté une quinzaine de jours plus tard. Au-delà des mesures de crise que cette situation peut rendre nécessaires, elle rappelle surtout et plus fondamentalement les enjeux cruciaux de limitation de nos dépendances aux énergies fossiles et de décarbonation du système énergétique, qui doivent demeurer au cœur de la politique énergétique nationale, tant pour des raisons de lutte contre le changement climatique que pour des raisons économiques.