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Evaluations environnementales : le Conseil d'Etat précise le régime contentieux du cas par cas

Le Conseil d'Etat précise les possibilités d'actions contentieuses à l'encontre de la décision de cas par cas prise par l'autorité environnementale pour adopter un plan ou programme. Un avis qui concerne les pétitionnaires et tiers intéressés.

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Environnement & Technique N°358 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°358
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Pas de recours contentieux contre la décision d'exemption d'évaluation

Le Conseil d'Etat était saisi d'une question posée par le tribunal administratif de Melun concernant l'application des dispositions de l'article R. 122-18 du code de l'environnement. Cet article définit la procédure dite de "cas par cas" pour les plans et programmes environnementaux, l'adoption de ces derniers pouvant, au regard de leurs conséquences sur l'environnement, nécessiter la réalisation d'une évaluation environnementale. Il convient de rappeler que c'est à l'autorité environnementale qu'il incombe de prendre cette décision de soumission ou d'exemption d'évaluation environnementale (CGEDD, ministre de l'Environnement ou préfet de région selon l'échelon décisionnel concerné).

Aux termes de son avis du 6 avril 2016, le Conseil d'Etat aborde différemment le régime contentieux des deux types de décisions que l'autorité environnementale peut être amenée à prendre en suite de son examen au cas par cas. Il considère que si l'autorité environnementale exige la production d'une évaluation environnementale, cette décision est susceptible d'un recours contentieux, après exercice d'un recours administratif. Le Conseil d'Etat se contente ici de reprendre les dispositions très explicites du V de l'article R. 122-18. Il estime, à l'inverse, que la décision d'exemption d'évaluation environnementale prise par l'autorité environnementale ne fait pas grief aux tiers, car, pouvant être qualifiée de "mesure préparatoire à l'élaboration du plan, schéma, programme ou autre document", elle ne peut donc pas faire l'objet d'un recours contentieux direct. Selon le Conseil d'Etat, les tiers intéressés pourront uniquement critiquer l'absence de réalisation d'une évaluation environnementale au stade de la contestation du plan ou programme finalement adopté.

Approche purement bilatérale de l'évaluation environnementale

Si l'article R. 122-18 était silencieux sur la possibilité de contester effectivement une décision négative de cas par cas, la pratique de certaines Dreal endossant le rôle d'autorité environnementale était tout de même de mentionner les voies et délais de recours contentieux pour ces décisions aussi, invitant les tiers intéressés à se saisir de ce mécanisme contentieux pour remettre en cause l'absence d'évaluation environnementale en amont.

L'avis du Conseil d'Etat désavoue donc cette pratique, en se fondant principalement sur une approche purement bilatérale de l'évaluation environnementale : cet outil est, au moment de l'instruction uniquement, la chose de l'autorité environnementale et de l'autorité responsable de l'adoption du plan ou programme, et non celle des tiers éventuellement intéressés à sa réalisation. Dans cette perspective, si l'autorité environnementale impose à tort une évaluation environnementale à l'autorité responsable du plan ou programme, il est justifié que ce dernier puisse remettre en cause cette analyse. L'évaluation environnementale constitue en effet un investissement financier parfois conséquent pour l'autorité responsable de l'élaboration du plan ou programme.

Le Conseil d'Etat s'inscrit, par cette approche, à la lisière du cadre fixé par les conclusions de l'avocat général sur l'arrêt Grüber de la Cour de justice de l'Union européenne du 15 avril 2015, rendu  pour sa part sur le fondement de la directive relative aux études d'impact : celui-ci précisait ainsi que si, en application du droit national, la décision de cas par cas "n'est pas susceptible de faire directement l'objet d'un recours, l'omission de l'évaluation des incidences sur l'environnement doit pouvoir être contestée au plus tard dans le cadre du recours contre l'autorisation [par les tiers intéressés]".

Des conséquences pratiques critiquables

Cependant, la position adoptée par le Conseil d'Etat peut, à certains égards, être contestable quant à ses conséquences pratiques sur les procédures d'adoption des plans et programmes.

Ainsi, en évinçant les tiers d'une possibilité de contester en amont la décision de cas par cas exemptant d'évaluation environnementale, le Conseil d'Etat s'interdit de traiter de manière autonome, et en amont sur le plan procédural, la problématique de la soumission à évaluation environnementale. Le droit européen le lui permettait pourtant, dans le cadre de la marge de manœuvre laissée aux Etats membres dans l'application de la directive plans/programmes.

Une approche pragmatique aurait également suggéré une solution inverse. L'impossibilité d'exercer un recours contentieux pour les tiers intéressés apparaît ainsi parfaitement contradictoire avec le fait que l'autorité responsable de l'élaboration du plan ou programme doit être fixée, au plus tôt, sur la nécessité ou non de réaliser une telle évaluation, au regard de son importance pour l'ensemble de la procédure, et des enjeux financiers qui en découlent. Paradoxalement, ce n'est qu'après plusieurs mois (voire années de contentieux) après l'adoption du plan ou programme litigieux, que l'autorité responsable pourra découvrir qu'une évaluation environnementale était effectivement exigée, alors que l'autorité environnementale l'en avait exempté.

Des répercussions sur le régime juridique des études d'impact

Par ailleurs, il apparaît que les dispositions interprétées par le Conseil d'Etat dans cet avis sont strictement similaires à celles en vigueur pour les décisions prises par l'autorité environnementale en matière d'étude d'impact (C. env., art. R. 122-3).

Il semble donc que l'analyse du Conseil d'Etat puisse être transposée à ce domaine et que l'impossibilité de saisir le juge en amont produira les mêmes effets sur les calendriers d'adoption des autorisations de projet en cas de divergence entre l'appréciation de l'autorité environnementale et celle du juge sur l'exigence d'étude d'impact. La soumission à étude d'impact présente, tout de même, un enjeu qui lui est propre, puisqu'elle détermine, en application de l'article L. 123-1 du code de l'environnement, dans la plupart des cas, la soumission du projet à enquête publique, ce qui peut également avoir des conséquences importantes en termes de délais.

En refusant un contrôle en amont des critères de soumission à évaluation environnementale par un recours contentieux direct contre la décision d'exemption de l'autorité environnementale, le Conseil d'Etat repousse dans le même temps un examen juridictionnel qui aurait permis à l'autorité responsable de l'adoption d'un plan ou programme, ou, s'agissant des études d'impact, au pétitionnaire, de rectifier le tir avant l'adoption d'une décision définitive. Le message de sécurisation juridique que le Conseil d'Etat cherchait ainsi à adresser n'aura peut-être pas les effets pratiques escomptés.

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