« Voir les autorités publiques construire, sur mesure, des cadres contentieux dérogatoires pour les décisions qu'elles prennent est inquiétant pour la défense de l'État de droit, et de l'égalité devant la justice des citoyennes et citoyens. » C'est par ces mots cinglants que le Syndicat de la juridiction administrative (1) (SJA) a « salué » le projet de décret de simplification du contentieux environnemental préparé par le Gouvernement. Ce texte a été examiné le 12 février dernier par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (CSTACAA), qui a émis un avis défavorable sur le projet.

Pour préparer ce texte, l'exécutif s'est appuyé sur une étude réalisée par le Conseil d'État (2) , que ce dernier a adoptée le 16 octobre dernier mais qu'il n'a mise en ligne que ce lundi 13 avril. Elle permet d'éclairer la réflexion qui a inspiré Matignon.

Le Palais-Royal s'était positionné pour « une harmonisation [des différents régimes dérogatoires] autour d'un régime dérogatoire unique applicable à tous les projets qualifiés de stratégiques », précisant que cette dernière qualification devait résulter de critères « aussi clairs et objectifs que possible ». Il préconisait une compétence des cours administratives d'appel, en premier et dernier ressort, mais il précisait que la réforme ne devait pas conduire à faire entrer dans ce régime un nombre de projets excédant les capacités des juridictions d'appel. Il écartait les options suivantes jugées « inefficaces ou impraticables » : la revalorisation de la place du recours administratif, la spécialisation d'une juridiction, une procédure préalable d'admission des requêtes, le resserrement des règles en matière de recevabilité et de référé, le dessaisissement d'office du juge au terme d'un délai donné, ou encore la généralisation d'une amende pour recours abusif.

Le Conseil d'État formulait en revanche une série de recommandations de nature à permettre de « simplifier et d'accélérer le contentieux » des projets stratégiques. Elles portaient principalement sur le champ d'application du régime dérogatoire envisagé et la mise en place de la procédure accélérée : règles de compétence, de recevabilité et d'instruction ; délais de jugements ; office du juge, prévention des recours abusifs, etc.

Compétence en premier et dernier ressort des cours administratives d'appel

Selon l'avis rendu par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (CSTACAA), le projet de texte retenu par le Gouvernement, qui n'a pas été rendu public, vise à « unifier au sein d'un régime contentieux unique les différents régimes créés en matière environnementale, en y ajoutant les projets impactants pour l'environnement et dont l'accélération est stratégique ».

Ce régime unique engloberait les contentieux dérogatoires existants (éoliennes terrestres, installations et ouvrages d'énergies renouvelables hors éolien, décisions relatives aux priorités de raccordement, ouvrages hydrauliques agricoles et installations d'élevages), les contentieux des opérations d'intérêt national et des grandes opérations d'urbanisme, ainsi que des contentieux relevant aujourd'hui du droit commun (unités de production de carburants d'aviation durable ; infrastructures ferroviaires, routières, de transports guidés de personnes ; aérodromes et infrastructures portuaires, maritimes et fluviales, soumises à évaluation environnementale) ; ainsi que certains grands projets industriels au titre de la souveraineté économique et industrielle. Seraient en revanche exclus de ce régime « unique » le contentieux des éoliennes en mer et celui des réacteurs nucléaires.

Ce régime « unique » se caractériserait par les éléments suivants : la compétence en premier et dernier ressort des cours administratives d'appel ; un délai de jugement de dix mois, sans dessaisissement, et un délai supplémentaire de six mois en cas de mesure de régularisation ; une absence de prolongation des délais de recours contentieux en cas de recours administratif ; l'obligation de notification du recours à l'auteur de la décision et à son bénéficiaire ; la fixation d'un calendrier prévisionnel d'instruction ; la cristallisation automatique des moyens au-delà d'un délai de deux mois après la communication aux parties du premier mémoire en défense ; la possibilité pour le juge de condamner les requérants à des dommages-intérêts en cas de recours abusif ; la fixation de la date de clôture de l'instruction par le président de la formation de jugement dès l'enregistrement de la requête.

Critiques des organisations syndicales

Le Syndicat de la juridiction administrative (SJA) formule de nombreuses critiques sur ce projet. « La compétence, en première instance, des seules cours administratives d'appel et la limitation des voies de recours à la seule cassation est le signe d'une dégradation de la qualité de la justice », indique l'organisation professionnelle majoritaire des magistrats administratifs. « Alors que les moyens de la justice administrative ne lui permettent plus de faire face à la demande (…), imposer des délais contraints conduit immanquablement à un effet d'éviction terrible pour les autres contentieux », ajoute le syndicat. Quant à l'absence de dessaisissement, ce dernier le juge « délétère pour la qualité de la justice » et estime qu'il « heurte le contradictoire ». Le SJA juge inutile l'obligation de mettre en place un calendrier prévisionnel d'instruction, « en particulier dans le cadre d'un délai contraint de jugement ». De même, il estime que la cristallisation des moyens est un outil qui « doit rester à la disposition de la juridiction qui peut l'utiliser quand cela est utile ».

“ La suppression d'un degré de juridiction de manière large n'est fondée sur aucune analyse préalable et aucun enjeu lié à un contexte précis ” Syndicat des avocats de France

L'Union syndicale des magistrats administratifs (3) (Usma) ne ménage pas non plus ses critiques, en premier lieu sur la suppression du double degré de juridiction qu'elle estime être « une garantie fondamentale pour les justiciables, la qualité et l'effectivité de la justice ». Le choix retenu, ajoute le syndicat, réduit l'accès à la justice dès lors que le ministère d'avocat devient de facto obligatoire et conduira les cours administratives d'appel à juger un plus grand nombre d'affaires, au fond et en référé. L'Usma critique également le délai maximal de jugement de dix mois, « inadapté » au regard de la technicité des litiges environnementaux. Elle juge « difficilement compréhensible » la cristallisation des moyens dans le cadre de pouvoirs de plein contentieux. Quant à la clôture de l'instruction imposée dès l'enregistrement de la requête, « le Gouvernement n'a rien trouvé de mieux que de forcer la main du juge dans la conduite de l'instruction alors même que l'administration est souvent défaillante pour produire ses propres mémoires en défense dans les délais impartis », s'indigne le syndicat.

Mais les critiques ne viennent pas que des organisations de magistrats. Le Syndicat des avocats de France (4) (SAF) formule aussi les siennes. « La suppression d'un degré de juridiction de manière large n'est fondée sur aucune analyse préalable et aucun enjeu lié à un contexte précis », pointe l'organisation syndicale. Celle-ci craint un traitement plus long des référés et la complexification des règles de recours à un avocat. « La suppression de l'effet du recours gracieux sur le calcul du délai de recours contentieux aura un effet contreproductif, invitant à plus de saisines des juridictions à titre conservatoire », déplore par ailleurs le SAF. « Ce projet de texte (…) fait totalement abstraction des particularités du contentieux environnemental », ajoute enfin le syndicat, qui vise là le rôle essentiel des associations agréées de protection de l'environnement qui ne seraient plus en capacité de saisir le juge simplement.

Disparition du caractère expérimental de la démarche

Les options retenues par le Gouvernement correspondent pourtant globalement aux préconisations faites par le Conseil d'État. L'Usma a toutefois pointé « l'absence de mise en œuvre d'une démarche expérimentale et de modalités d'accompagnement par le Gouvernement, pourtant préconisées par le Conseil d'État dans son étude ».

Ce dernier a en effet été particulièrement ferme sur ce point, préconisant de mettre en place le nouveau régime pour une durée limitée à quatre ou cinq ans et d'évaluer ses effets via un comité de suivi et la mise en place d'un groupe d'études un an avant le terme de la période d'évaluation, assorti « d'un moratoire sur l'introduction de toute nouvelle procédure dérogatoire ».

« En effet, l'une des insuffisances caractérisées du dispositif en vigueur tient à ce que les procédures contentieuses dérogatoires se surajoutent d'année en année, le plus souvent pour une durée indéterminée, sans faire l'objet d'un suivi statistique précis ni d'une évaluation rigoureuse », relève le Conseil d'État.

Ce dernier élargit toutefois son analyse au-delà de la seule question du traitement contentieux : « La réflexion sur l'accélération des projets stratégiques, explique le Palais-Royal, appelle (…) une réflexion d'ensemble sur la nécessité, en particulier dans le champ du droit de l'environnement, de modérer l'inflation normative, de simplifier le droit lui-même, d'alléger et de rendre plus lisibles les procédures administratives qui entraînent à la fois des délais de traitement et un risque contentieux ».