Dans le cadre des mesures destinées à faciliter et à accélérer les implantations industrielles, la loi industrie verte a créé une procédure de consultation du public pour tous les projets relevant de l’autorisation environnementale pour toute demande déposée à compter du 22 octobre 2024[1]. Régie essentiellement par le nouvel article L. 181-10-1[2], cette procédure est censée favoriser de nombreux projets, y compris non industriels, et « moderniser les procédures de consultation du public ». Si elle ne modernise pas vraiment le droit existant, elle est source de progrès, malgré ses nombreuses imperfections.

Cette procédure s’inscrit dans un contexte législatif et politique que nous nous proposons d’analyser ici. L’article s’achève par la consultation d'un tableau synoptique et comparatif avec les enquêtes qu’elle supplante en partie (cf. Illustration 1 : Tableau synoptique et comparatif de la procédure de consultation). Malgré de nombreuses imperfections, la comparaison reste à l’avantage de la nouvelle procédure. Une analyse détaillée et pratique de sa mise en œuvre est publiée dans les numéros 336 et 337 du « Droit de l’environnement » (octobre et novembre 2024).

 L’accélération des lois d’accélération

De nombreuses autres lois « d’accélération », censées favoriser les investissements publics comme privés, ont toutes conduit à l’allègement des procédures au détriment du droit de l’environnement, et particulièrement de la démocratie environnementale. La première loi du genre fut la loi du 17 février 2009[3], qui institua le nouveau régime de l’enregistrement des Icpe[4] en lieu et place d’autorisations, avec la suppression, pour les installations concernées, des études d’impacts, des études de dangers et des enquêtes publiques. Elle fut suivie de maintes autres, l’accélération n’étant apparemment toujours pas assez véloce. Pour les plus récentes :

- La loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique ;

- La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables ;

- La loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes ;

- À son tour, la loi sur l’industrie verte du 23 octobre 2023 entend accélérer l’implantation d’industries ;

- Elle a été suivie d’une autre loi d’accélération : la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement.

Ainsi en un an,  ce ne furent pas moins de quatre lois « d’accélération ». Le projet de loi d’orientation agricole, suspendu avec la dissolution de l’Assemblée nationale, prévoyait même « l’accélération de la prise de décision des juridictions en cas de contentieux contre les projets d’ouvrage hydraulique agricole et d’installation d’élevage ». Pas moins.

Le nombre « d’industries vertes » est appelé à mûrir

Comme la loi ne définit pas ce qu’il faut entendre par « industries vertes », il faut s’en remettre à l’étude d’impact du projet de loi ou au communiqué de presse du Gouvernement qui s’en est suivi, qui, tous, se cantonnent à la décarbonation de notre industrie. Le conseil national de la transition écologique (Cnte) s’est interrogé, en vain, dans son avis du 4 mai 2023, sur la notion d’industrie verte. Il relève « qu’elle suscite des interprétations diverses et qu’elle n’est pas définie dans le projet de loi ». Il estimait, sans plus de succès, que cette notion « ne peut se limiter à la décarbonation et recommande de conforter l’ambition du projet de loi au-delà de la neutralité carbone ».

Elle se révèle très en retrait de la définition exigeante qu’en fait l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel (Onudi) : « On peut définir simplement l'industrie verte comme étant l’ensemble de la production et du développement industriels qui ne se font pas au détriment de la santé des écosystèmes naturels ou des êtres humains. L'industrie verte est conçue pour intégrer les considérations environnementales, climatiques et sociales dans les opérations des entreprises. »[5].

Par son champ vaste, la loi sur l’industrie verte rappelle la stratégie qui a prévalu lors de la création du régime Icpe de l’enregistrement, initialement prévu pour les seules 10 % des installations considérées comme les plus simples, aux « impacts standardisés », qui relevaient jusqu’alors de l’autorisation[6]. Nous en sommes actuellement à plus de 50 %. La Compagnie nationale des commissaires enquêteurs (Cnce) l’a bien compris en s’inquiétant « de l’absence de définition, à ce stade, des projets concernés et alerte sur une possible généralisation s’appliquant à tous les projets ». Elle constate qu’ « une fois encore il est proposé un nouveau régime dérogatoire, accroissant le nombre de procédures applicables sans qu’il en soit clairement démontré le bénéfice par rapport aux dispositions existantes »[7].

 Les « industries vertes » ne sont pas des oies blanches

Les industries qui fabriquent des produits et des services permettant de décarboner l'économie ou qui fonctionnent de façon décarbonée, ne sont pas pour autant exemptes potentiellement de sources importantes d’impacts et/ou de dangers. S’agissant d’Icpe relevant de l’autorisation environnementale, elles sont régies par l’article L. 512-1 du code de l’environnement qui visent les installations présentant de graves dangers ou inconvénients pour de nombreux intérêts[8]. De même, les Iota[9] concernés, relèvent de l’article L. 214-3, c’est-à dire susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, d’accroître notablement le risque d'inondation et de porter gravement atteinte à la qualité du milieu aquatique.

Des activités Seveso ou des activités nucléaires peuvent aussi entrer dans la catégorie des industries vertes. De même pour des projets pouvant nécessiter une tierce expertise, c’est-à-dire « présentant des dangers ou des inconvénients d’une importance particulière ». Le Cnte demandait ainsi, en cohérence avec l’Onudi, que « l’industrie verte recouvre a minima les industries et activités contribuant à la neutralité carbone sans porter atteinte à la biodiversité, à la ressource en eau et à la santé humaine ».

Une « modernisation » marketing

Dans son avis, le Cnce regrette avec justesse « le titre trompeur du chapitre 2 du projet de loi “moderniser la consultation du public” : aucune proposition nouvelle n’est faite pour promouvoir, organiser et conduire la participation du public ». La loi et son décret d’application n’apportent en effet aucune modernisation aux procédures existantes. Dans le cadre des états généraux de la « modernisation du droit de l’environnement », initiés en 2013, le groupe de travail sur le « permis environnemental unique », présidé par Jean-Pierre Duport, avait tenu à souligner : « On peut craindre que les premières initiatives prises en matière de simplification du droit de l’environnement ne se traduisent, à leur tour, par de multiples initiatives difficilement lisibles et donc à terme par une complexification du droit accentuée par l’instabilité chronique de celui-ci »[10]. Cette « modernisation » avait déjà conduit à une réforme complexe portant notamment sur la réduction et l’allègement de l’instruction des dossiers et des délais de procédures, et à une nouvelle réforme de la participation du public. Elle s’était poursuivie par le relèvement de nombreux seuils d’autorisation, affranchissant de nombreux projets de toute évaluation environnementale et d’enquête publique.

Une complexification toujours plus grande au nom de la simplification

La nouvelle procédure emprunte à la fois à la participation du public par voie électronique et aux enquêtes publiques, mais en en modifiant substantiellement l’esprit et le contenu. Loin d’être « hybride », comme le démontre la comparaison qui suit, elle relève en fait d’un nouveau mode de participation/consultation du public, qui non seulement s’ajoute à bien d’autres, mais rivalise de complexité et de perplexité. Tous les avis éclairés n’ont servi en rien, à commencer par le Conseil d’État qui s’est montré très critique : « Le Conseil d’État regrette que cette modification législative s’ajoute à toutes celles intervenues ces dernières années en matière de délivrance des autorisations administratives des projets ayant une incidence sur l’environnement, sans aucune analyse des effets de ces réformes successives. Il recommande une plus grande stabilité des procédures, les réformes devant être la conséquence d’une véritable évaluation et d’une réflexion d’ensemble ».

Le Cnte, de même, attirait « l’attention sur l’instabilité juridique créée par les évolutions fréquentes des procédures environnementales, et rappel[ait] que la simplification du droit de l’environnement devrait être accompagnée de rapports d’évaluation des simplifications précédentes. (…) Constate que la création d’une nouvelle procédure de consultation du public, en plus de celles déjà existantes, entraîne de la complexité ». Quant à la Cnce, elle regrettait « l’instabilité de la réglementation et l'accroissement des régimes d’exception et dérogatoires rendant illisibles la réglementation pour tous les acteurs ».

Une confusion accentuée entre participation et consultation du public

Contrairement aux enquêtes publiques et même à la participation du public par voie électronique, la nouvelle procédure ne s’inscrit pas dans le Titre II du Livre 1er du code de l’environnement relatif à l’information et à la participation du public, au sens de « la participation au processus de décision », mais dans le Titre VIII propre aux « procédures administratives ». La loi et le décret susvisés se rapportent à une consultation du public. Pour autant, la loi crée une confusion entre participation et simple consultation, en ajoutant, à l'article L. 123-1-A, la disposition selon laquelle « la participation prend la forme (…) de la consultation du public mentionnée à l'article L. 181-10-1 ». À son tour, l’article édicte que « la consultation mentionnée au second alinéa du I du présent article a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ».

Ces deux notions, fondamentales en matière de démocratie environnementale, ne sont déjà pas bien comprises et distinguées par le public, mais aussi par certains opérateurs économiques. La loi ne favorise pas leur appropriation. Quitte à créer une nouvelle forme de consultation, on aurait pu s’attendre à ce que, en vertu de la simplification qu’elle affiche, elle définisse clairement ce qui relève de la participation et de la consultation du public.

Une dématérialisation toujours plus excluante

La procédure, devenue quasi exclusivement électronique, accroît sensiblement la fracture numérique et fragilise la procédure. Les risques liés à la dématérialisation des procédures administratives avaient été soulignés dans un premier rapport du Défenseur des droits, avec un risque de pénaliser 13 millions de personnes en difficulté avec le numérique[11]. Dans un nouveau rapport, publié en janvier 2022, la Défenseure des droits confirme ce constat et rappelle qu’« une démarche exclusivement numérique, sans aucune autre alternative possible, porte atteinte aux droits des usagers ». Elle rappelle que « la saisine par voie électronique de l’administration demeure un droit pour les usagers, qui ne peuvent se la voir imposer, et que toute administration est, par conséquent, tenue de prévoir une alternative à la procédure dématérialisée ».

Dans plusieurs décisions récentes, le Conseil d’État a jugé qu’une démarche exclusivement numérique, sans aucune alternative possible, porte atteinte aux droits des usagers[12]. Il avait déjà considéré qu’un droit pour les usagers à accéder à l’administration par voie électronique, ne voulait pas dire que l’administration, en retour, pouvait imposer le 100 % numérique[13]. La France a dernièrement été encore sanctionnée pour ce motif par la CEDH[14].

Le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) dressant le « bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 »[15] confirme cette situation en matière de démocratie environnementale : « La dématérialisation des procédures pèche par les difficultés d'accès aux dossiers et la complexité de remontée et de traitement des observations du public. Elle pénalise six millions de nos concitoyens, exclus, toutes causes confondues, d'un usage toujours plus exigeant d'internet ». Et de conclure, en vain : « Il faut rétablir la dimension présentielle de l'enquête publique, en cessant les mesures d'exception qui remettent en cause les avancées de la participation et la décrédibilisent. ».

Un rapport ultérieur du CGEDD, avec pour objet de « rechercher les moyens de moderniser les procédures environnementales et de participation du public, afin d'accélérer la réalisation des projets favorables à la transition écologique », souligne que : « Ces procédures sont mal appropriées par les maîtres d'ouvrage, les services instructeurs et le public, ce qui appauvrit la concertation et rend fragiles les projets »[16]. Afin de faire approprier les procédures existantes, la réponse a été… d’en créer une supplémentaire.

L’enquête publique, une espèce en voie de disparition

Depuis les états généraux de la (déjà) « modernisation du droit de l’environnement » initiés en 2013, le nombre et la nature des projets exclus du champ des enquêtes publiques n’ont cessé de croître, au fur et à mesure des réformes du code de l’environnement[17]. Dans le même temps, le champ d’application de l’autorisation environnementale a fortement augmenté, depuis sa création en 2017[18], pour regrouper de nombreuses autorisations. La loi sur l’industrie verte procède à l’étape suivante en supprimant les enquêtes publiques pour les projets soumis à autorisation environnementale au profit d’une nouvelle procédure de consultation du public. Il y a quatre ans, nous annoncions la disparition future des enquêtes pour les projets[19]. La loi précitée y concourt fortement. Toutefois, elle dynamise utilement la démocratie environnementale (cf. Illustration 1 : Tableau synoptique et comparatif de la procédure de consultation).

Gabriel Ullmann,

Docteur en droit, et depuis de nombreuses années commissaire enquêteur.

Voir aussi l’article du 09 juillet 2024de Laurent Radisson, Industrie verte : le Gouvernement sortant publie les décrets d'application in extremis sur Actu-environnement, ici.

Et celui du 18 mars 2024 de Laurent Radisson, Industrie verte : comment le Gouvernement veut simplifier la consultation du public, ici.

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[1] Loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte et décret n° 2024-742 du 6 juillet 2024 portant diverses dispositions d'application de la loi industrie verte et de simplification en matière d'environnement

[2] Sauf mention contraire, dans tout ce qui suit, la loi ou le décret se rapportent à la loi et au décret susvisés, les références d’articles de code concernent celui de l’environnement.

[3] Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.

[4] Installations classées pour la protection de l’environnement.

[5] Initiative de l’Onudi « en faveur d’une industrie verte pour un développement industriel durable » (2011), qui suivit l’initiative pour une économie verte en 2008 du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE).

[6] G. Ullmann, « Les installations classées : deux siècles de législation et de nomenclature », tome 2, 2015.

[7] Avis du 27 février 2024 adressé au MTECT.

[8] À savoir la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publiques, l'agriculture, la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, l'utilisation rationnelle de l'énergie, la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique (L. 511-1).

[9] NDLR : Iota signifie installations, ouvrages, travaux et activités, voir ici.

[10] DUPORT JP., Rapport n° 1 au premier ministre, « Accélérer les projets de construction », mars 2015.

[11] « Dématérialisation et inégalités d’accès aux services publics »,  janvier 2019.

[12] CE, avis ctx, 3 juin 2022, Cimade et autres, 461694, 461695 et 461922 ; 3 juin 2022, CNB et autres, 452798 et suiv.

[13] CE, 27 novembre 2019, Cimade et autres, n° 422516, tables du rec.

[14] CEDH, 9 juin 2022, X. Lucas c. France, n°15567/20.

[15] Rapport n° 013016-01, avril 2020. Rendu public seulement deux ans plus tard. Entretemps, les réformes se sont accélérées pour rendre toujours plus numérique la participation du public. Voir : « Enquêtes publiques : ce rapport inédit qui confortait le rôle du commissaire enquêteur », L. Radisson, Actu-Environnement, 16 mai 2022.

[16] « Modernisation de la participation du public et des procédures environnementales »,  rapport n° 013721-01, octobre 2021.

[17] La liste des projets exclus d’enquête mentionnés aux articles L.123-2 et R. 123-1 s’est proportionnellement enrichie.

[18] Ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale.

[19] « Requiem pour les enquêtes publiques » (1, 2, 3/3), Actu-Environnement, 9 et 25 juin, 9 juillet 2020.