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Comment financer la compétence Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) ? Pour certains établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP), la question reste entière. Et la taxe envisagée par le Gouvernement pour les aider à faire face à cette nouvelle obligation ne provoque pas l'unanimité. "L'Assemblée des communautés de France considère le mode de financement de la Gemapi comme inacceptable et inadapté, indique Apolline Prêtre, responsable des politiques de l'eau pour l'Assemblée des Communautés de France (ADCF). A l'heure où les collectivités doivent maîtriser leurs dépenses et leur fiscalité, les communautés et métropoles se voient dotées d'une compétence supplémentaire sans ressources spécifiques. Il est difficile de lever une taxe supplémentaire alors que le taux de fiscalité est parfois déjà élevé. De plus, de nombreux élus ont fait campagne avant 2014 sur un engagement de ne pas bouger la fiscalité locale".

Aujourd'hui, très peu de communautés se sont lancées dans l'aventure de manière anticipée. "De 5 à 10%", estime Catherine Gremillet, directrice de l'association française des établissements publics territoriaux de bassin (AFEPTB). Celles qui souhaitent recourir à cet impôt facultatif peuvent se retrouver confrontées à un premier niveau de difficultés. Les textes prévoient que le produit de la taxe soit voté avant le 1^er octobre de l'année précédant la mise en œuvre de la taxe. Comme la taxe est affectée, les EPCI-FP vont devoir estimer le coût de cette compétence. Et l'exercice peut s'avérer complexe notamment pour des acteurs pour lesquels les actions liées sont nouvelles et à mettre en place. Une note publiée au mois de juin par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) a jeté un nouveau trouble parmi les acteurs. "Les services de l'Etat ont interdit aux communautés de voter le produit de la taxe Gemapi avant le 1^er janvier 2018 au motif qu'elles ne détiennent pas encore la compétence, précise Apolline Prêtre. Toutefois, une disposition devrait être introduite dans la loi de finances pour permettre aux communautés de délibérer en début d'année 2018".

Prévoir une évolution de la répartition de la taxe

Initialement, l'Etat comptait répartir l'assiette de la taxe Gemapi (produit plafonné à 40 euros/habitant/an) entre différentes taxes locales : la taxe d'habitation, celle sur le foncier bâti, le foncier non bâti et la cotisation foncière des entreprises (CFE). L'annonce de la disparition de la taxe d'habitation vient bousculer cette ventilation. "Aujourd'hui, la taxe Gemapi s'appuie sur environ 60 à 70% de la population. Comme le Président Emmanuel Macron prévoit que 80% des gens soient exonérés de la taxe d'habitation, demain la taxe reposera sur 20 à 25% de la population, regrette André Flajolet, président de la commission environnement de l'Association des maires de France (AMF). Il faudra changer l'assise ou trouver d'autres formules".

La charge risquerait de peser plus lourdement sur les autres contributeurs. "Cela va renforcer l'iniquité des contributions des acteurs d'un territoire à la taxe, considère Catherine Gremillet, directrice de l'AFEPTB. La taxe devrait se répartir de façon uniforme sur un territoire : aujourd'hui, elle est répartie artificiellement en fonction des pourcentages de contributions des différents contribuables."

Autre biais du dispositif : un EPCI-FP à cheval sur deux bassins versants fera supporter à l'ensemble de la population des travaux, même si ces derniers ne les concernent pas.

Un périmètre de financement à revoir

Les différentes associations aimeraient voir évoluer le mode de financement. Pour elles, le périmètre de la taxe ne doit pas se situer à l'échelle de l'intercommunalité. "Au delà des problèmes techniques posés par la taxe, avec par exemple la question de la taxe d'habitation, le mode de financement est incohérent avec l'ambition qui devrait être portée par cette politique. Nous souhaitons un système à l'échelle des bassins versants, qui fasse jouer les solidarités entre urbain-rural, territoires amont-aval", souligne Apolline Prêtre de l'ADCF. Une des difficultés rencontrées : le financement par exemple d'ouvrage de protection d'une ville, situé en amont sur un territoire rural. Ce type de projet implique la mise en place d'une structure de dialogue. "Les organismes de bassin versant permettent cette solidarité, mais les mécanismes ne sont pas obligatoires et leur mise en place reste de la responsabilité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), pointe la directrice de l'AFEPTB. Les départements pouvaient jouer un rôle via des contributions aux syndicats de bassin et EPTB, mais les choses pourraient évoluer".

Si la compétence Gemapi devient obligatoire pour les EPCI-FP au 1^er janvier 2018, les structures comme les départements, régions mais également syndicats pourront continuer à intervenir pendant une période transitoire, jusqu'au 31 décembre 2019. Ensuite, leurs contributions deviendront volontaires et s'inscriront dans des cas particuliers.

Des soutiens financiers fragilisés

Ainsi, même si les départements n'ont plus de clause de compétence générale, ils pourront agir en s'appuyant sur la solidarité territoriale (introduite dans la loi Notre) ou à travers des politiques de protection des espaces naturels sensibles (par exemple la préservation des zones humides ou la protection des aires de captage prioritaires) et l'assistance technique concernant les domaines de l'eau ainsi que les milieux aquatiques. "En additionnant différentes actions inscrites dans la loi aujourd'hui et qui relèvent d'une compétence départementale, et selon l'appréciation des départements, nous pouvons construire une politique de l'eau", estime l'Assemblée des départements de France (ADF). Le contexte économique pèsera également dans la balance. "Au regard de la situation financière budgétaire des départements, il y aura plus de difficultés à financer les politiques publiques qui ne sont pas directement du ressort du conseil départemental", reconnaît l'ADF.

Du côté des régions, leur intervention pourra passer par le financement de projets structurants à travers leur mission d'aménagement, de développement durable et d'égalité du territoire. Ces dernières prévoient de constituer un groupe de travail pour réfléchir à la question. Certaines, comme la Bretagne, ont déjà commencé à se positionner et se sont dotées d'une mission d'animation autour des politiques de l'eau. "Nous travaillons actuellement sur l'idée d'un grand EPTB régional qui aurait pour mission d'assurer la cohérence hydrographique ainsi que les différentes solidarités financières. Il viendrait en appui des intercommunalités dans la mise en œuvre de la Gemapi, indique Thierry Burlot, vice-président chargé de l'environnement de la région Bretagne. Nous souhaitons que le budget de l'eau de la Région soit mis au service de cet EPTB et pouvoir contractualiser avec l'Agence de l'eau et l'Etat pour mettre cela en œuvre".

La menace d'un nouveau prélèvement sur le budget des agences de l'eau inquiète également les acteurs. "Les agences de l'eau vont se retrouver devant deux problèmes majeurs : l'insuffisance structurelle de leurs moyens intellectuels et l'assèchement financier", dénonce André Flajolet également président du comité de bassin Artois-Picardie. Les acteurs attendent désormais la constitution d'un groupe de travail avec des représentants de l'Etat pour développer d'éventuels outils "d'ajustement" de la mise en œuvre de la Gemapi.

Dorothée Laperche