Périmètre de la compétence flou, insécabilité ou non des items de la Gemapi : les intercommunalités attendent encore des confirmations de la part de l'Etat sur la mise en œuvre de la compétence. Zoom sur les questions en suspens.
Ce dossier a été publié dans la revue Environnement & Technique n°373Si l'échéance du 1er janvier approche à grands pas, des zones d'ombre persistent toujours sur la mise en œuvre de la Gemapi. Parmi les écueils mis en évidence par les acteurs du secteur figurent les contours imprécis du périmètre de la compétence. La loi a retenu quatre items d'un article du code de l'environnement qui liste douze champs d'actions possibles pour les collectivités. "Dans les items mêmes de la Gemapi, les limites sont incertaines : la complexité d'un cycle de l'eau ne permet pas de segmenter les actions, elles sont liées entre elles, souligne Pauline Delaère-Papin, conseillère technique mission développement durable pour l'association des maires de France (AMF). Où commence par exemple la gestion des eaux de ruissellement ?".
La question provoque le débat, y compris parmi les experts juridiques. "Comme le ruissellement apparaît comme une compétence partagée dans le code de l'environnement, certains considèrent que le service peut être en interaction avec la Gemapi mais avec un pied en dehors. Ils préconisent donc pour les territoires - avec d'importantes problématiques de ruissellement et de coulées de boues - de prendre une compétence spécifique « ruissellement », pour, dans certains cas, légitimer l'action, explique Yann Landot, avocat associé en charge du pôle Territoires, intercommunalité et environnement au sein du cabinet Landot & associés. D'autres estiment que l'intervention est déjà justifiée au titre de la Gemapi. En pratique, il faut apprécier au cas par cas".
Les quatre items de la Gemapi
1- l'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique
2- l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau
3- la défense contre les inondations et contre la mer
4- la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines
Les limites - et donc les responsabilités des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) - pourraient à l'avenir se définir à travers les jurisprudences des tribunaux administratifs. "Des textes se préparent sur de nouveaux plans de prévention du risque inondation. Les plans de prévention des risques littoraux notamment s'imposeront aux autorités en charge de la Gemapi. Il y a nécessairement des liens : nous ne pouvons pas découper en tranches les sujets", complète Sylvain Bellion, responsable du département urbanisme de l'AMF.
Un appel à la souplesse lancé en direction des services de l'Etat
Autre inquiétude des acteurs de terrain : le risque de ne plus pouvoir répartir les actions à mener à un niveau cohérent. "La lecture qui est faite des textes aujourd'hui par les services de l'Etat va dans le sens d'une insécabilité des items : soit vous gardez soit vous transférez chacun de ces derniers dans sa globalité, pointe Apolline Prêtre, responsable politiques de l'eau de l'Assemblée des Communautés de France (ADCF). Cela pose des difficultés sur le terrain car les acteurs souhaitent souvent, pour chaque item, répartir les actions à différents niveaux : telle action à l'échelle du bassin, telle autre à celle de la communauté voire en dessous. Nous espérons obtenir de la souplesse des services de l'Etat pour éviter des situations de blocage".
Les associations souhaitent toutefois que cette souplesse soit assortie d'une vision à une échelle globale pour assurer la cohérence entre les actions. "Si nous lisons le texte de la Gemapi et ses objectifs en s'appuyant simplement sur des portions de bassins et non pas sur une vision d'ensemble du bassin versant, l'aménagement de cette fraction pourra entraîner un déménagement de la cohérence du bassin", souligne André Flajolet, président de la commission environnement de l'Association des maires de France (AMF).
D'un point de vue législatif, cette question ne semblerait pas devoir se poser. "La lecture rigide des services de l'Etat est pour moi infondée en droit. Mais je pense qu'ils adoptent cette posture pour éviter un trop grand empilement de structures", considère Yann Landot.
Les communautés disposent d'ailleurs de trois principales possibilités pour gérer la compétence : à leur échelle, ou par transfert, ou par délégation à des syndicats mixtes (établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau - Epage - ou établissement public territorial de bassin - EPTB -).
Pour l'instant, il semblerait que le transfert soit le mode majoritairement choisi par les communautés qui ont pris la compétence en anticipé (246 groupements sur 1.266 EPCI disposaient de la Gemapi au 1er juillet 2017). Reste toutefois à voir si cette tendance se vérifie lorsque l'ensemble des acteurs se sera positionné.
"Mon sentiment est que les collectivités choisiront plutôt l'option qui leur permettra le jour où elles le souhaiteront de reprendre la gestion de la compétence plutôt que la forme qui la confierait de manière plus pérenne à d'autres acteurs qui peuvent être les EPTB et les Epages", estime quant à lui Frédéric Molossi, président de l'AFEPTB et vice-président de l'association nationale des élus de bassins (ANEB).
La délégation séduit mais reste plus compliquée à mettre en oeuvre
Les différentes options présentent chacune des points forts et faiblesses. Le portage direct permet de garder la main mais implique de faire face seul au dimensionnement des coûts et de les assumer.
"Avec le transfert, l'avantage est d'être sur un projet collectif entre plusieurs membres sur un bassin et qui s'inscrit dans la durée. La solidarité peut jouer. L'inconvénient est que la communauté perd un peu de son indépendance puisqu'elle ne prend plus les décisions seule. Les compétences à la carte pourraient être possibles, mais c'est plus compliqué", précise l'avocat Yann Landot. A l'inverse, pour ce dernier, "la délégation permet de faire des opérations ponctuelles et du sur-mesure. Le contrat autorise à en limiter la durée et d'en déterminer les contours". La délégation implique toutefois de réfléchir et cibler les actions pertinentes à déléguer mais également de s'assurer de la pérennité des actions conduites.
De plus, au 1er janvier 2018, certains syndicats ne seront pas encore reconnus comme des Epage. "Le processus pour être labellisé est assez conséquent : il y a des conditions drastiques au niveau géographique pour des raisons de cohérence technique", note Yann Landot. Dans ce cas, la possibilité d'une délégation Gemapi demeure sujette à débat. "Nous ne pouvons pas faire de délégation avec des syndicats non Epage ou EPTB - la question se pose alors sur la possibilité de recourir ou non à d'autres mécanismes conventionnels (les conventions de gestion de compétence, réalisation et gestion d'ouvrages) proposées plus généralement par le code général des collectivités territoriales. Si j'ai tendance à penser que c'est probablement possible, il n'en demeure pas moins qu'en cas de contentieux, il reste toujours un doute", indique l'avocat.
La seconde conférence des territoires à la fin de l'année pourrait constituer une occasion de répondre à certaines questions. "Les textes doivent être adaptés aux différents territoires : nous devons continuer la réflexion pour faire évoluer la Gemapi", souligne Bernard Lenglet, président de l'ANEB.
Dorothée Laperche
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