En 2013 et 2014, la France a été condamnée par la Cour de justice de l'Union européenne pour non-respect de la directive Nitrates. En 2016, un nouveau programme national d'actions (PAN) a été présenté et validé par la Commission européenne. Celui-ci vise à réduire les excès d'azote agricole dans les zones vulnérables, en encadrant les capacités de stockage des effluents d'élevage et en augmentant la couverture végétale pour limiter les fuites d'azote lorsqu'il pleut.

En 2015, le syndicat agricole FNSEA a initié un dispositif expérimental visant à proposer une alternative, basée sur une obligation de résultats et non de moyens comme c'est le cas pour le programme d'actions. Baptisé « Nitrates autrement », ce dispositif ambitionnait de lancer des démarches expérimentales alternatives sur quatre zones situées dans la Marne, l'Ille-et-Vilaine, le Maine-et-Loire et les Landes. Pour des raisons financières et juridiques, ces expérimentations n'ont pas été menées à bout. Mais la démarche a interpellé les ministères de l'Agriculture et de la Transition écologique et solidaire qui ont commandé une mission sur ce sujet.

Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAER), qui n'ont pu que constater le non aboutissement de ces projets, sont allés voir côté belge où est menée une démarche similaire. Ils préconisent de mener à bien une expérimentation (1) de cette approche alternative, avant une possible généralisation, si les résultats sont concluants.

Un changement complet de paradigme

« La directive Nitrates vise à réduire les flux de nitrates aboutissant dans les masses d'eau douce ou maritimes, et susceptibles de dégrader le bon état de ces masses d'eau », rappelle la mission du CGEDD et du CGAER. Pour appliquer cette directive, la France a défini des modalités de mise en œuvre et des obligations de moyens. A contrario, la FNSEA « propose d'atteindre l'objectif de réduction des flux de nitrates, en laissant les exploitants agricoles plus libres de leurs pratiques (tout en respectant les obligations fixées par les annexes à la directive) ».

L'idée est d'élaborer un système de suivi des nitrates d'origine agricole. Un tel système est mis en place depuis 2002 en Wallonie (Belgique). Baptisé Nitrawal (puis Protect'Eau car il a été élargi aux phytosanitaires), il a été validé par la Commission européenne.

« Le dispositif est d'application sur la totalité de la zone vulnérable au sens de la directive (soit 50% environ du territoire de la Wallonie), ainsi que sur l'ensemble des zones d'alimentation de captage en eau potable. Sur ces zones, toutes les exploitations agricoles sont soumises au contrôle de Nitrawal », explique la mission.

Des mesures dans chaque exploitation

En Wallonie, la performance environnementale des exploitations agricoles est mesurée avec l'indicateur de résultat « considéré à ce jour comme le plus fiable ». Le reliquat entrée hiver (REH), ou azote potentiellement lessivable (APL), mesure la quantité d'azote susceptible de migrer dans le milieu au moment des pluies hivernales (lessivage). Des laboratoires agréés par la région sont chargés de ces mesures.

« L'exploitation est déclarée conforme si au moins deux parcelles sur trois sont conformes (une parcelle est déclarée non conforme si la valeur en APL est supérieure à deux fois la valeur de référence) : dans ce cas, l'exploitation n'aura pas de nouveau contrôle avant trois ans ». En revanche, si elle est classée non conforme, l'exploitation entrera dans un programme d'observation avec contrôle annuel. Elle en sortira après deux années consécutives de conformité. Si, au contraire, elle est déclarée non conforme trois années consécutives, une sanction financière de 120 € par hectare sera appliquée. Ce montant est doublé en cas de non-conformité la quatrième année.

« Selon son responsable, le système Nitrawal a permis une bonne appréciation de l'évolution de la qualité de l'eau en Wallonie, qui va dans un sens favorable. Près de 80 % des exploitations en zone vulnérable sont actuellement déclarées conformes au sens de la directive Nitrates », indique la mission.

Une expérimentation dès 2019 en France ?

À la lumière de cette expérience, la mission préconise de mener dès 2019 une telle expérimentation en France. « L'avantage premier d'un tel dispositif réside dans la logique de résultats qui le sous-tend (...) et dans ses vertus d'amélioration des savoir-faire des agriculteurs », explique-t-elle. « Fondé sur la pédagogie davantage que sur la sanction (même si la logique de résultats trouve nécessairement sa traduction dans un mécanisme d'évaluation et de sanction relativement incitatif et performant), il permet d'améliorer au fil du temps les pratiques, grâce à la fois aux nombreuses données de terrain qu'il génère, et au système de suivi et de conseil individuel qui l'accompagne », ajoute-t-elle. La mission souligne également la simplification administrative liée à ce système, par rapport au système actuel.

L'expérimentation pourrait être menée sur les quatre zones initialement ciblées par la FNSEA, qui possèdent déjà un réseau de fermes pilotes volontaires qui pourraient servir d'échantillons de référence. « Par ailleurs, ces quatre territoires offrent une palette variée de modèles de culture et d'élevage, permettant de tester le système dans différentes configurations agronomiques et climatiques. »

Les baies bretonnes souffrant de la problématique algues vertes pourraient également rejoindre le dispositif. Suivies depuis plusieurs années, elles possèdent un historique de mesures APL. Les fermes Dephy pourraient aussi être associées à l'expérimentation, en tant que fermes de référence.

« Si l'expérimentation s'avérait concluante, sa généralisation dans le cadre du PAN 7 (2022-2025) serait susceptible de déboucher sur une avancée décisive, en termes à la fois d'amélioration des résultats dans la lutte contre les nitrates d'origine agricole et de simplification administrative », conclut la mission.