Avocat au Barreau de Paris, cabinet Hannotin Avocats
La politique nucléaire de la France, en matière civile ou militaire, est, et a toujours été, définie (1) par le président de la République. Les décisions sont prises par le chef de l'État et mises en œuvre par des projets de textes préparés par le Gouvernement, sans aucune concertation (2) préalable avec les citoyens et leurs représentants élus. L'histoire est un perpétuel recommencement et, du général de Gaulle à Emmanuel Macron, rien n'a véritablement changé en ce qui concerne le déficit démocratique dont souffre le nucléaire civil en France.
C'est ainsi que le président de la République a annoncé, le 10 février 2022 à Belfort, qu'il avait pris la décision de construire six nouveaux réacteurs nucléaires de troisième génération, de type EPR2, ainsi que de lancer des études pour la construction de huit autres. Cette décision, qui fait actuellement l'objet d'un recours (3) devant le Conseil d'État, est intervenue alors que la loi prévoit (4) toujours de « réduire la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2035 » et que la filière EPR (réacteur pressurisé européen) n'a pas fait la preuve de sa capacité (5) à assurer la relance du programme nucléaire.
Pour permettre la réalisation de ce nouveau programme nucléaire, le Gouvernement a présenté, à l'été 2022 et avant même que la concertation organisée par la Commission nationale du débat public (CNDP) ait débuté, un projet de loi « visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants ». L'exposé des motifs de ce projet de loi précise que celui-ci « a pour objectif de simplifier et d'accélérer la mise en œuvre de projets de construction de nouveaux réacteurs électronucléaires en France, en précisant l'articulation entre les différentes procédures (urbanisme, autorisation de création des réacteurs électronucléaires et autorisation environnementale), tout en garantissant la protection de l'ensemble des intérêts mentionné à l'article L. 593-1 du code de l'environnement (sécurité, santé et salubrité publiques, protection de la nature et de l'environnement) et le plein respect du principe de participation du public inscrit dans la Charte de l'environnement ».
Ce projet de loi a été soumis pour avis (6) au Conseil d'État, qui en a délibéré le 27 octobre 2022 (7) , avant d'être adopté en Conseil des ministres le 2 novembre 2022 puis transmis au Parlement en vue de son adoption en 2023. Cet avis du Conseil d'État, qui a été rendu public (8) par le Gouvernement, valide pour l'essentiel les différentes dispositions envisagées pour accélérer la construction de nouvelles centrales nucléaires dans les quinze prochaines années.
Le postulat de départ du projet de loi est que les procédures nécessaires pour permettre la construction et l'exploitation d'une centrale nucléaire sont trop nombreuses, trop longues et trop complexes. Certes, il est vrai que les centrales nucléaires font l'objet de plusieurs régimes d'autorisation, qui obéissent au
Le Gouvernement a néanmoins entrepris de simplifier ces procédures et d'introduire des dérogations aux règles de droit applicables afin d'accélérer la construction de nouveaux réacteurs à proximité immédiate des sites nucléaires existants.
Pour ce faire, le projet de loi prévoit tout d'abord que la construction des nouveaux réacteurs pourrait être qualifiée de projet d'intérêt général (14) (PIG) par décret en Conseil d'État. Le PIG, qui doit se substituer à la déclaration d'utilité publique rendue inutile (15) en l'absence d'expropriation, est un instrument juridique qui permet à l'État d'imposer la réalisation d'un projet aux collectivités territoriales à travers l'obligation de mise en compatibilité de leurs documents d'urbanisme. Cette mise en compatibilité, qui intervient normalement selon la procédure de droit commun de modification ou de révision du plan local d'urbanisme (PLU) et/ou du schéma de cohérence territoriale (Scot), relève (16) de la compétence de la collectivité concernée et est soumise à enquête publique. Le projet de loi prévoit de créer une procédure spécifique de mise en compatibilité des documents locaux d'urbanisme, qui serait engagée directement par l'État et ne serait plus soumise à enquête publique mais, selon qu'elle doit faire l'objet ou non d'une évaluation environnementale, à une participation du public (17) par voie électronique ou à une simple mise à disposition (18) du public. Le Conseil d'État considère que ce nouveau dispositif ne méconnaît pas le principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution, dès lors que la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale concerné demeure associé (19) à la procédure de mise en compatibilité, ni le principe de participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement garanti par l'article 7 de la Charte de l'environnement, dès lors que l'enquête publique n'est pas la seule modalité (20) de participation du public envisageable. On relèvera toutefois que, dans son avis, le Conseil d'État précise que la qualification de PIG ne pourra pas intervenir avant la fin de la concertation organisée par la CNDP - c'est bien le moins - et renforce les garanties offertes au public en cantonnant la procédure de simple mise à disposition du public aux hypothèses dans lesquelles le projet de mise en compatibilité n'est pas soumis (21) à évaluation environnementale.
Le projet de loi prévoit ensuite que les travaux de construction de réacteurs nucléaires seraient dispensés de toute autorisation d'urbanisme mais que le respect des règles d'occupation et d'utilisation des sols serait assuré dans le cadre de la délivrance de l'autorisation environnementale et de l'autorisation de création de l'INB. Alors que les réacteurs nucléaires ont toujours été soumis, jusqu'à présent et eu égard à l'importance des constructions que ce type d'installations comporte, à autorisation d'urbanisme (22) , le projet de loi propose de les en dispenser sur le modèle (23) de ce qui a été fait pour les éoliennes. Mais cette dispense procédurale n'a pas pour objet, et ne saurait avoir pour effet, de soustraire les INB au respect des règles d'urbanisme applicables (24) ni aux sanctions y afférentes, comme le rappelle le Conseil d'État dans son avis (25) .
Le projet de loi prévoit également que certains travaux pourraient être exécutés sans attendre la délivrance de l'autorisation de création de l'INB, contrairement à ce qui est aujourd'hui prévu par les textes (26) . En effet, la réglementation relative aux INB, qui est directement inspirée (27) de celle relative aux ICPE, prévoit, en l'état actuel du droit, que les travaux ne peuvent pas commencer avant la délivrance de l'autorisation finale. Ce dispositif de « standstill » (28) a pour objet de garantir l'effectivité du principe de participation du public et d'éviter que les travaux ne commencent avant la fin de la dernière enquête publique. Le Conseil d'État valide (29) cependant cette dérogation pour les « travaux autres que ceux portant sur l'"îlot nucléaire″ », qui pourraient donc être entrepris dès la délivrance de l'autorisation environnementale, en considérant que cette autorisation est elle-même soumise à étude d'impact et enquête publique. Cette solution conduit à légitimer la politique du fait accompli et à vider de sa substance la procédure d'enquête publique relative à l'autorisation de création de l'INB.
Le projet de loi prévoit encore d'introduire une nouvelle dérogation aux dispositions de la loi Littoral (30) pour les projets de construction de réacteurs nucléaires en façade maritime (dont l'EPR2 de Penly en Seine-Maritime qui devrait être le premier à voir le jour). Cette disposition ne soulève aucune objection de la part du Conseil d'État, qui relève que l'objet de cette dérogation est strictement limité (31) , alors que le principe de non-régression n'a pas (32) valeur constitutionnelle.
Enfin, alors que le projet de loi initialement présenté par le Gouvernement prévoyait d'instituer une présomption de raison impérative d'intérêt public majeur en ce qui concerne les conditions posées à la délivrance des dérogations à l'interdiction (33) de porter atteinte aux espèces protégées, pour la construction de nouveaux réacteurs nucléaires, le Conseil d'État, qui avait pourtant admis (34) une telle mesure dans son précédent avis sur le projet de loi relatif à l'accélération des énergies renouvelables, estime (35) que celle-ci n'est pas justifiée « eu égard à la puissance prévisionnelle totale des installations projetées, à leur contribution globale attendue à la réalisation des objectifs pour cette source d'énergie, compte tenu des volets pertinents de la programmation pluriannuelle de l'énergie ». Il ne suffit donc pas de faire valoir que les centrales nucléaires produisent une « énergie verte », car décarbonée, pour considérer qu'elles répondent a priori à une raison impérative d'intérêt public majeur.
Il appartient désormais au Parlement d'en débattre.
