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Pollution de l'air : une obligation de moyens repose sur les préfets

Les préfets chargés de la mise en œuvre d'un plan de protection de l'atmosphère sont soumis à une obligation de moyens et non de résultat. C'est ce qu'affirme le Conseil d'Etat à l'occasion du rejet d'un recours des Amis de la Terre.

Transport  |    |  Laurent Radisson  |  Actu-Environnement.com
Environnement & Technique N°350 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°350
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Par une décision du 10 juin 2015, le Conseil d'Etat a rejeté le pourvoi des Amis de la Terre contre la décision d'appel qui avait confirmé le rejet de leur requête visant à faire appliquer le plan de protection de l'atmosphère (PPA) d'Ile-de-France de 2006. L'ONG aurait aimé faire reconnaître la responsabilité des préfets pour non-respect des valeurs limites de particules fines (PM) et de dioxydes d'azote (NO2) dans l'air ambiant.

Le PPA, un outil parmi d'autres

La directive du 21 mai 2008 sur la qualité de l'air ambiant impose aux Etats membres de veiller à ce que la concentration de certains polluants atmosphériques ne dépasse pas les valeurs limites qu'elle fixe, rappelle la décision. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, qui avait estimé en novembre dernier que le respect des valeurs limites de dioxydes d'azote dans l'air ambiant constituait une obligation de résultat, le Conseil d'Etat reconnaît qu'"un Etat peut être mis en cause, de façon globale, en cas de dépassement de ces valeurs".

Mais il ajoute que "l'obligation ainsi édictée n'impose pas que chacun des outils déployés par les différentes autorités et organismes compétents au sein de cet Etat permette, à lui seul, le respect de ces valeurs limites". Or, les PPA ne constituent qu'un instrument aux mains de l'Administration, parmi d'autres, pour ramener les émissions de polluants à un niveau compatible avec les normes de qualité de l'air, relève la décision, "les actions qu'ils prévoient s'opérant sans préjudice des mesures pouvant être prises à un autre titre, le cas échéant au niveau national, ou par des acteurs privés".

Le Conseil d'Etat valide par conséquent la décision d'appel qui avait affirmé que les préfets chargés de la mise en œuvre du plan étaient soumis à une simple obligation de moyens et non de résultat.

Large pouvoir d'appréciation

La Haute juridiction relève également que le code de l'environnement laisse "un large pouvoir d'appréciation aux autorités compétentes" pour prendre des mesures préventives et curatives dans le périmètre des PPA, "y compris en cas de dépassement des valeurs limites". Là aussi, elle valide la décision de la cour administrative d'appel de Paris qui avait jugé non établies, au regard de l'obligation de moyens qui pèse sur les autorités de l'Etat, les allégations de l'ONG selon lesquelles les mesures mises en œuvre étaient insuffisantes pour atteindre les objectifs du plan. D'autant, avaient relevé les juges d'appel, que le PPA d'Ile-de-France a été mis en révision en 2012.

Le Conseil d'Etat affirme enfin qu'un plan de protection de l'atmosphère "ne confère par lui-même aucun pouvoir de police aux autorités et organismes chargés de le mettre en œuvre". Contrairement à ce que soutenaient Les Amis de la Terre, le PPA "ne constitue pas une réglementation préexistante mais un cadre d'action pour l'ensemble des autorités compétentes à l'intérieur du périmètre du plan". Les juges d'appel pouvaient donc exiger la démonstration de l'existence d'un péril grave pour apprécier la légalité du refus opposé à la demande de l'association visant à faire mettre en œuvre l'intégralité des mesures prévues par le plan.

"Déni de justice"

"Une décision particulièrement inique", réagissent Les Amis de la Terre dans un communiqué. L'ONG rappelle en effet qu'au moment de sa demande initiale, en juin 2010, seul le PPA était prévu pour faire respecter les valeurs limites de concentration des particules fines et des dioxydes d'azote. Et, d'autre part, que la disposition de la directive de 2008, qui prévoit que des "plans de qualité de l'air" doivent être établis et assortis d'un contenu précis pour respecter ces valeurs limites, n'a été transposée en droit français qu'aux seuls PPA et non à d'autres outils.

"En éclatant la responsabilité de l'Etat entre diverses autorités, la décision du Conseil d'Etat revient en pratique à un déni de justice", dénonce Louis Cofflard, président des Amis de la Terre Paris. L'ONG lance du même coup un appel au Président de la République et au Premier Ministre pour que soit "enfin mis en œuvre le droit reconnu à chacun de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé". Droit qui est inscrit dans la loi française depuis… 1996.

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