L'exercice de la police de l'eau est loin d'être facile pour les opérateurs qui en ont la mission. Aux côtés des inspecteurs de l'environnement des installations classées (ICPE), dont environ un tiers seulement de l'activité est en lien avec la police de l'eau, les directions départementales du territoire (DDT) et l'Office français de la biodiversité (OFB), soit 1 500 agents, sont chargés de veiller à la bonne application des normes environnementales auprès de tous les usagers de l'eau. Une mission souvent ingrate dont l'utilité n'est parfois pas directement visible, quand elle n'est pas mal comprise par certains usagers. Ce qui peut aboutir à des situations conflictuelles, comme ce fut le cas lors du mouvement agricole de 2024.

Dans son nouveau rapport (1) consacré à cette police environnementale, la Cour des comptes tente d'expliquer cette situation et tire des recommandations afin de rendre l'action plus efficace, alors que la qualité des masses d'eau ne s'améliore toujours pas. D'autant que, lorsqu'elle est bien appliquée, cette police de l'eau permet d'améliorer la situation (2) (cf. encadré). Il n'est donc pas question pour la Cour des comptes de remettre en cause son utilité ni d'ailleurs d'en renforcer les pouvoirs. Mais « le statu quo n'est pas tenable », explique-t-elle.

Une étude qui confirme l'utilité de la police de l'eau

La police de l'eau produit bien des effets mesurables sur la qualité des cours d'eau. C'est la conclusion d'une étude économétrique menée par la Toulouse School of Economics (TSE) pour la Cour des comptes. En croisant les données de contrôles réalisés entre 2019 et 2024 par l'OFB et les services de l'État avec les indicateurs nationaux de qualité de l'eau, les chercheurs ont mis en évidence un « effet positif statistiquement significatif » des actions de contrôle sur plusieurs paramètres physico-chimiques. Les améliorations observées concernent notamment les matières en suspension, les nitrites, le phosphore ou encore la demande chimique en oxygène, indicateur de pollution organique.
L'étude souligne toutefois que ces effets restent progressifs — plusieurs mois peuvent être nécessaires avant qu'ils deviennent visibles — et plus marqués dans les zones les plus exposées à la pollution. Pour la Cour des comptes, ces résultats démontrent que « l'action de la police de l'eau est utile et, par elle-même, porteuse d'efficacité », même si ses effets demeurent limités par le faible nombre de contrôles réalisés.

Tout en soulignant la faiblesse des moyens accordés – 130 millions d'euros de budget moyen annuel – la Cour des comptes remarque les progrès réalisés ces dernières années grâce à une meilleure coordination des services au sein des missions interservices de l'eau et de la nature (Misen) et grâce au développement des coopérations avec l'autorité judiciaire via les comités opérationnels de lutte contre la délinquance environnementale (Colden). Elle choisit de s'attaquer à des incohérences organisationnelles et à certaines complexités réglementaires, pour que cette police de l'eau gagne en efficience. Des recommandations volontairement mesurées pour une mission aussi sensible qu'essentielle, et qui bénéficie, selon la Cour, « d'un portage politique désormais limité ».

La cartographie des cours d'eau, exemple emblématique de la complexité réglementaire

L'image dégradée qui colle à la police de l'eau est en partie le fruit d'une réglementation complexe et peu lisible pour les usagers, relève la Cour des comptes. Pour illustrer un corpus normatif qu'ils qualifient de « touffu » et « prêtant à confusion », les Sages de la rue Cambon prennent l'exemple des cours d'eau. Lorsque l'on superpose les réglementations agricoles et environnementales, un tronçon de cours d'eau peut être concerné par de nombreuses mesures de gestion comme les zones de non-traitement (ZNT), les bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE 4) pour les bénéficiaires de la PAC, ou encore les plans d'action nitrates dans les zones classées comme vulnérables. Pis, chaque réglementation semble avoir sa propre définition d'un cours d'eau alors qu'il n'en existe qu'une légale.

« La définition des champs d'application de ces quatre réglementations [ZNT, BCAE 4, nitrates, et IOTA (3) , ndlr] dépend de négociations locales, qui se sont chacune déroulées à des périodes différentes, avec des préfets réussissant plus ou moins à concilier les différents enjeux, le résultat étant globalement peu cohérent, y compris parfois sur un même territoire », constate la Cour des comptes.

“ Ces incohérences font disparaître fictivement un cours d'eau lorsqu'il franchit la frontière départementale ” Cour des comptes

Et concernant la cartographie des cours d'eau relevant de la police de l'eau, l'exercice en cours depuis 2015 n'aboutit pas, confronté à des écueils méthodologiques laissant là aussi la place à des interprétations locales qui conduisent à des situations grotesques : « Ces incohérences font disparaître fictivement un cours d'eau lorsqu'il franchit la frontière départementale », constate la Cour.  Elle propose de dépasser le stade d'inachèvement du travail engagé en retenant une approche nationale scientifique afin de lui donner une cohérence d'ensemble, et de rendre la cartographie finale opposable au plus tard en 2028. Elle appelle aussi à ne pas commettre les mêmes erreurs concernant la définition des zones humides : « Pour les zones humides, ce travers doit être évité en ne retenant qu'une seule définition, quelle que soit la politique publique concernée. » Et préconise que l'inventaire soit terminé en 2027.

Décloisonner les politiques agricole et environnementale

La complexité des règles à appliquer n'est pas le seul point à améliorer. Les difficultés de la police de l'eau sont accentuées par le « déploiement de politiques publiques connexes et puissantes dont les objectifs entrent en contradiction directe avec ceux de la politique de l'eau ». C'est le cas notamment pour les ICPE mais c'est surtout entre la politique environnementale et la politique agricole que les contradictions sont les plus fortes, selon la Cour des comptes.

Son travail d'évaluation a ainsi montré que les contrôles auxquels sont soumis les bénéficiaires de la politique agricole commune (PAC), appelés contrôles conditionnalité PAC, « se limitent en réalité à des points formels, concernant un nombre limité d'exploitations, et dont le respect ne garantit en tout état de cause pas une protection effective de l'eau ». La Cour recommande de déployer de nouveaux points de contrôle, notamment sur place et pour partie inopinés, tout en allégeant les contrôles documentaires. Elle relève également que les non-conformités constatées restent souvent sans suite administrative et recommande une doctrine nationale plus claire afin de mieux graduer les réponses apportées aux manquements.

De même, l'approche cloisonnée entre politiques environnementale et agricole conduit à ne pas partager des outils pourtant utiles aux deux secteurs : outils satellitaires, bases de données, logiciels de rapportage de l'activité, indicateurs de suivi... Selon la Cour des comptes, cette mutualisation demandée de longue date et jamais réalisée, fait encore défaut alors qu'elle permettrait aux agents d'être plus efficients.

Une réponse politique conservatrice

Pour la Cour des comptes il est donc clair que « ces incohérences entre politiques publiques décrédibilisent l'action de la police de l'eau et affaiblissent l'objectif de protection des masses d'eau ». Consciente de la sensibilité de ce sujet, la Cour a livré des solutions opérationnelles répondant à la logique des « petits pas », plutôt que préconisé des grandes réformes, politiquement malvenues. Mais la réponse du Premier ministre à ces travaux semble être en décalage et peu enthousiaste. Si Sébastien Lecornu partage le constat, il n'apporte aucune réponse aux propositions de la Cour. Il précise que « le Gouvernement n'est par exemple pas favorable à une refonte des pouvoirs de police des inspecteurs de l'environnement », ce que ne demande pas le rapport. Il précise également que « le Gouvernement souhaite ne pas complexifier la définition légale des cours d'eau », ce que le rapport ne préconise pas davantage.

Ainsi, si la Cour des comptes dessine surtout les contours d'une police de l'eau davantage fondée sur la cohérence des règles, le partage des outils et l'efficacité des contrôles, ces préconisations risquent de rester lettre morte. Et ce alors que le monde productif subit déjà les effets des changements climatiques, que la France s'expose à des contentieux européens et à des coûts de dépollution exorbitants.