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La Chine sur le point de créer un marché d'échange de quotas de CO2

La Chine serait sur le point de contrôle fermement ses émissions de CO2 dans le cadre de son douzième Plan quinquennal et ce contrôle prendra très probablement la forme d'un marché de quotas d'émission de gaz à effet de serre (GES).

Gouvernance  |    |  Philippe Collet Actu-Environnement.com
   
La Chine sur le point de créer un marché d'échange de quotas de CO2
© MacX
   

En juillet 2010, le quotidien China Daily faisait état de fuites selon lesquelles les autorités chinoises envisageraient de créer d'ici cinq ans un marché d'échange de quotas de CO2. "Le pays est près à établir un marché domestique du carbone durant son douzième Plan quinquennal (2011-2015) afin de favoriser l'atteinte de l'objectif de réduction de l'intensité carbone pour 2020" annonçait le quotidien, précisant que "la décision a été prise lors d'une réunion à huis clos présidée par Xie Zhenhua, directeur de la Commission d'Etat pour le développement et la réforme (CEDR)." Publiée avant la reprise des négociations onusiennes quelques jours plus tard, la nouvelle n'est pas innocente dans un pays où le contrôle de la presse est strict. Elle permettait notamment de redorer le blason d'un pays présenté comme l'un des principaux responsables de l'échec de Copenhague. Depuis, de nombreuses études mettent en avant les efforts chinois et présentent le pays comme le futur leader de l'économie bas carbone. Une perspective qui pousse les Etats-Unis à collaborer avec la Chine tout en se montrant menaçant vis-à-vis d'elle.

Actuellement, le Plan quinquennal prévoit une réduction de l'intensité énergétique du PIB de 20%, entre 2006 et 2010, via des outils réglementaires et administratifs. Ainsi, les plus gros consommateurs énergétiques du pays ont signé des protocoles avec le gouvernement afin de réduire leur consommation d'énergie. L'introduction d'un marché de quotas substituerait au contrôle administratif une approche par le marché, sensée favoriser l'atteinte de l'objectif fixé à moindre coût.

Multiplication des marchés CO2 volontaires

Depuis l'été, les déclarations annonciatrices d'un futur marché du CO2 chinois se multiplient. Ainsi, en septembre, à l'occasion du forum d'été 2010 du Forum économique mondial (FEM) qui s'est tenu à Tianjin, un haut fonctionnaire chinois confirmait que "la Chine s'efforce de promouvoir l'échange de quotas d'émission de carbone. Le problème reste de trouver un marché pertinent." La confirmation est arrivée avec la présentation fin octobre du projet de Plan quinquennal élaboré par le Comité central du Parti communiste chinois. Le document, qui doit encore être validé officiellement début 2011, prévoit un marché de quotas de CO2 parmi les mesures susceptibles de limiter les rejets chinois de dioxyde de carbone. Aujourd'hui, le renforcement de la contrainte carbone imposée aux entreprises chinoise ne fait guère de doute. En effet, la semaine dernière une dépêche officielle de l'agence de presse Xinhua citait un responsable du CEDR, Gao Guangsheng, qui annonçait qu' "une réduction significative de la consommation d'énergie et des émissions de carbone sera probablement un objectif obligatoire dans le nouveau Plan quinquennal."

Cependant, cet "objectif obligatoire" ne serait qu'un outils permettant à la Chine de respecter ses engagements volontaires pris à Copenhague, c'est-à-dire une réduction de 40 à 45 % de ses émissions de carbone par unité du PIB d'ici à 2020 par rapport à 2005. Pour les autorités chinoises, la mise en place d'un marché est une décision indépendante des négociations onusiennes sur le climat et elle ne saurait être envisagée comme un premier pas vers l'acceptation d'une contrainte extérieure sur les émissions de GES.

Autre signe de la volonté chinoise, les marchés volontaires se multiplient depuis 2008 et la mise en place des premiers à Tianjin, Pékin et Shanghai. Pour l'instant ces marchés restent très modestes, mais ils permettent au pays d'acquérir une première expérience dans des domaines comme l'échange de droits d'émission de GES et le contrôle des émissions. Autre intérêt plus immédiat, ces bourses apportent un support au marché des crédits carbones émis par les projets chinois du Mécanisme de développement propre (MDP). Un aspect important pour un pays qui monopolise près de 40% des projets MDP mondiaux et environ 60% des crédits carbones émis.

Les détails du futur marché ne sont pas arrêtés

Cependant, si le projet chinois semble progresser, les détails ne sont pas encore arrêtés et deux grandes options ont été envisagées. La première consiste à imposer le marché à un secteur économique, par exemple la production électrique. L'autre option limiterait dans un premier temps le marché à une région et couvrirait différentes activités industrielles présentes sur ce territoire. Le marché serait progressivement étendu aux autres provinces chinoises. Il semble que ce soit cette option qui pourrait être retenue au début de l'année prochaine. L'objectif est de n'imposer une contrainte carbone qu'aux provinces ayant un niveau de développement jugé suffisant par les autorités publiques. La nature de la contrainte imposée par le marché est un autre point particulièrement délicat. Les autorités chinoises privilégieront-elles l'établissement d'un plafond d'émissions à ne pas dépasser ou un système plus souple basé sur l'échange de quotas distribués en fonction d'objectifs d'intensité carbonique ?

Afin de répondre aux questions qu'elle se pose sur l'élaboration de son futur marché carbone, la Chine n'hésite pas à faire appel à l'expertise étrangère. Ainsi, au début du mois de novembre, une délégation européenne a rencontré des officiels chinois pour partager l'expérience européenne, en particulier s'agissant des détails opérationnels. Cette réunion est la deuxième réunion sur le sujet entre la Chine et l'Union européenne après une première rencontre en juillet et avant une prochaine rencontre programmée à Bruxelles en décembre.

Si cette aide technique européenne confirme l'intérêt des chinois pour les marchés réglementés de quotas de CO2, elle prouve aussi que l'UE fait son possible pour ne pas être marginalisée. En effet, à long terme le marché chinois sera sans aucun doute largement supérieur au marché européen. Or, selon l'organisation retenue par le gouvernement chinois, les connexions avec le marché européen seront possibles ou pas. Or, l'UE n'a jamais caché qu'elle souhaitait qu'un marché global associe les principaux émetteurs mondiaux. Si l'échec de la conférence de Copenhague a fait naître un doute sur ce projet de marché global, l'initiative chinoise ravive les espoirs européens. Côté chinois, l'objectif est aussi de progresser sur un sujet complexe, alors que se joue la mise en place d'un marché qui pourrait être un élément clé de l'architecture financière future.

Priver l'Europe des crédits MDP chinois ?

D'ailleurs, l'Europe n'a de cesse d'encourager la Chine à développer un marché réglementé. Au-delà de la mise en place d'un marché compatible avec les règles européennes, l'objectif est aussi de limiter les fuites carbone dans les secteurs comme la sidérurgie ou l'aluminium. En effet, si la Chine imposait une contrainte carbone, les industriels européens ne pourraient plus avancer l'argument de la concurrence chinoise pour demander l'attribution gratuite de quotas.

Autre mauvaise nouvelle pour les industriels européens, la création d'un marché chinois serait aussi une bonne manière pour limiter l'exportation des crédits MDP émis sur le sol chinois. Une telle limitation des exportations "permettrait d'atteindre un double objectif : il aiderait la Chine à respecter son objectif national d'intensité carbone en démarrant rapidement un marché carbone; et il pourrait créer une pénurie de crédits carbone sur le marché mondial, en particulier si la Chine rallie à sa position indiens et brésiliens, qui forcerait l'Europe à augmenter ses investissements dans les énergies renouvelables pour remplacer les réductions d'émissions qui ont été enregistrées à l'étranger grâce au MDP", note une analyse de la politique chinoise en matière de limitation des émissions de GES publiée début novembre par le Risø Centre du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE).

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