Mieux planifier les implantations de parcs éoliens sur l'ensemble du territoire français : c'est la solution choisie par le gouvernement, au printemps dernier, pour tenter de renforcer leur acceptabilité. Publiée le 26 mai, une circulaire demande aux préfets de région de déterminer, avec l'appui des Dreal, les zones propices au développement de cette énergie, en concertation avec les collectivités, les associations et les développeurs.

Censé s'achever mi-2022, ce travail doit reposer sur « des données objectives et existantes » : distance aux habitations, contraintes radar, biodiversité, aspects paysagers, gisements de vent… Sa finalité : « sécuriser l'atteinte des objectifs de la PPE », en intégrant notamment ses conclusions dans les mises à jour des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet). Mais aussi, selon la ministre de la Transition écologique, Barbara Pompili, faire en sorte que « chaque territoire s'empare de sa transition ».

Le local décide

Les paysages en question

Alors que le bilan des éoliennes s'améliore dans le domaine environnemental, la question des paysages devient la principale pierre d‘achoppement des projets. Selon le cabinet d'avocats De Gaulle Fleurance & Associés, leur dénaturation constitue le premier motif de refus ou d'annulation de la part de la justice. La circulaire du 26 mai 2021 insiste particulièrement sur ce point. Pourtant, le
cadre réglementaire en tient déjà compte, réclamant, selon les cas, l'accord de
l'Architecte des bâtiments de France, la prise en compte des éléments
du patrimoine archéologique, la conformité du projet au plan local d'urbanisme,
la protection des sites classés ou celle des sites inscrits.

En théorie, la démarche a déjà fait ses preuves dans certaines collectivités. Dès 2018, par exemple, le parc naturel régional des Grands Causses (Aveyron) a bâti sa stratégie éolienne en dialoguant avec les parties prenantes. Passées à la moulinette des paysages, de la biodiversité et des ressources en vent, les zones susceptibles d'accueillir quelque 200 mâts ont été clairement définies. Les élus des 93 communes ont voté ce plan à l'unanimité. Dans moins de deux ans, le territoire aura sans doute déjà atteint ses objectifs de 2030… Mais dans ce cas, comme souvent, l'initiative vient du terrain et non pas de l'État.

Chargé de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale (Scot), puis du plan climat-air-énergie (PCAET), le parc est d'abord parti des besoins en énergie du territoire et de ses objectifs propres : économiser l'énergie et devenir excédentaire. Puis des centaines de séances de travail avec différents groupes de population, de sensibilités différentes, ont permis d'affiner ce programme sur la base d'éléments factuels et d'une bonne connaissance de l'état de l'opinion. « Il s'est ensuite décliné à l'échelle des communautés de communes. Tout doucement, en vingt-quatre mois, les pièces du puzzle se sont ainsi assemblées », analyse Florent Tarrisse, directeur du parc. Depuis, le territoire défend les projets inclus dans ces zones mais combat les autres. « Nous ne voulions plus que le juge décide à notre place ! »

Des projets à mûrir

“ « Nous ne voulions plus que le juge décide à notre place ! » ” Florent Tarrisse, directeur de PNR

Pour Marc Jedliczka, vice-président du Cler et porte-parole de Négawatt, partir des projets des territoires est sans doute la meilleure clef de succès. « Les habitants et les élus ne peuvent plus découvrir les projets au dernier moment. Ils doivent se les approprier en amont », explique-t-il. Mis en service au printemps dernier, le parc de Valsonne (Rhône) est pour lui un bon exemple. « Il y a eu beaucoup de dialogue sur le terrain, des adaptations pour répondre aux inquiétudes des riverains, un soutien important de la communauté de l'Ouest Rhodanien et… pas un seul recours ! On peut faire confiance aux acteurs des territoires. Le rôle des préfets devrait seulement se limiter au contrôle des impacts et à la délivrance des autorisations. » Certaines régions, comme l'Occitanie ou la Nouvelle Aquitaine, ont même créé des fonds spéciaux pour le développement de leurs projets, abondés par la Banque des territoires et les caisses régionales.

Cette nouvelle cartographie constituera-t-elle un guide, un outil d'aide à la décision pour les collectivités les moins avancées sur cette voie, comme l'espère Barbara Pompili ? Florent Tarrisse en doute. « Cette mécanique planificatrice ne prendra peut-être pas le temps nécessaire pour mûrir et elle n'intègrera pas l'ensemble des problématiques. Chaque cas est différent, il faut s'approprier les enjeux point par point. Cela demande beaucoup d'humilité et de pédagogie. »

Une souplesse nécessaire ?

Un défi d'autant plus ardu que la complexité des thématiques brouille leur compréhension par le grand public. « Les discussions tournent vite au débat d'experts, note Vincent Guérard, animateur du pôle éolien à l'Ademe. Au sein même des organisations et des associations, les avis divergent. Plus on passe du macro au micro, voire à l'individu, plus l'impact des projets prend de l'importance. » Beaucoup doutent aussi de l'intérêt de cette nouvelle planification, non prescriptive, qui s'ajoutera à celles déjà menées : Sraddett, schémas régionaux de l'éolien et autres ZDE (zone de développement éolien). « Nous avons déjà tout ce qu'il faut pour agir. On n'inventera rien de nouveau », juge Jacques Pallas, maire de Saint-Georges-sur-Arnon (Indre). Une autre crainte s'ajoute à ce scepticisme : s'apercevoir qu'il reste peu de place pour les parcs, une fois toutes les contraintes superposées. « Au final, cette planification pourrait confirmer que les régions les plus favorables restent le Grand Est, les Hauts-de-France et la Nouvelle-Aquitaine, ce serait contre-productif », souligne Vincent Guérard. Pour ce dernier, à moins de moduler certaines contraintes plus ou moins rédhibitoires, comme la limite des 500 mètres, ou d'atteindre un niveau d'analyse assez fin pour identifier le potentiel du foncier privé, le résultat risque d'être décevant.

Des mesures de soutien

D'autres dispositions devraient compléter cette cartographie, comme la mise en place d'une charte de bonnes pratiques entre l'État et les principaux syndicats professionnels du secteur. Le gouvernement a aussi fait évoluer la réglementation, rassemblant en une seule toutes les autorisations nécessaires au lancement d'un parc : permis de construire, ICPE… Pour tout recours, la cour administrative d'appel devient par ailleurs la seule compétente. Enfin, pour soutenir les élus, confrontés à une défiance grandissante de leurs administrés, l'État prévoit la mise en place par l'Ademe d'un réseau de conseillers techniques indépendants chargés de faire le lien avec les porteurs de projet. Rien de nouveau, en revanche, en matière de notation dans les appels d'offres. « Tant que le critère principal sera le prix, les éoliennes seront implantées là où elles sont les plus rentables, là où il y a le plus de vent. Nous avions proposé une modulation des critères dont celui du prix selon les régions. Sans succès », regrette-t-on chez le développeur Kallista.

L'investissement citoyen paie

Reste le levier de la participation citoyenne, lancée ou non par les collectivités, particulièrement efficace en termes d'acceptabilité, de l'avis de tous. Pour chaque projet, le parc des Grands Causses négocie ainsi une ouverture du capital aux citoyens à hauteur de 30 ou 35 %. « Une démarche obligatoire au Danemark et qui devrait être généralisée en France », estime Marc Jedliczka. Dans ce but, les collectivités du parc ont fait émerger une coopérative susceptible de lever des capitaux modestes auprès des habitants. Mais d'autres formules existent : SAS, sociétés d'économies mixtes, crowdfounding… « Les habitants nous disent que les éoliennes ne les gênent pas si elles appartiennent au village. Ce n'est plus le même projet », commente Florent Tarrisse. Le gouvernement l'a bien compris puisqu'il s'engage à rendre enfin opérationnel le dispositif des communautés d'énergie renouvelable et citoyenne prévu par les directives européennes.

Toutes ces mesures contribuent sans doute à mieux faire adhérer les parties prenantes aux projets, sans constituer pour autant une garantie contre les blocages. En effet, même si deux Français sur trois se disent prêts à accueillir un parc éolien à côté de chez eux, selon un sondage de l'institut Harris Interactive publié en janvier 2021, les recours augmentent. Entre avril 2020 et avril 2021, le cabinet d'avocats De Gaulle Fleurance & Associés a comptabilisé 140 décisions de justice. Autant que le total des cinq années précédentes. « Alors que les conclusions positives et négatives s'équilibraient jusqu'à présent, les décisions défavorables ont aussi gagné 8 points sur cette même période », ajoute Sylvie Perrin, l'une des associés du cabinet. Cette dernière explique bel et bien l'augmentation de ces requêtes par l'accélération des projets, plus marquée dans les territoires ventés. « La question n'est alors plus seulement l'implantation des parcs mais la transformation des paysages.»

Nadia Gorbatko