De décalages en décalages, la dernière mouture du texte d'accord de la COP 28 a finalement été publiée tôt au matin du mercredi 13 décembre, puis adoptée en plénière quelques heures plus tard. Jusqu'au bout, poussés par les militants de la société civile, les négociateurs ont, semble-t-il, discuté d'arrache-pied des termes à employer pour évoquer la question des gaz à effet de serre, des énergies et des combustibles fossiles. Contrairement à ce qui paraissait se dessiner la veille, en raison du blocage de l'Arabie saoudite notamment, les Parties ont choisi de lier explicitement les émissions de gaz à effet de serre avec leur principale cause : la combustion d'énergies fossiles.
Afin de les réduire « profondément, rapidement et durablement » – une baisse de 43 % en 2030 et de 60 % en 2035 pour arriver à zéro émission nette d'ici à 2050 – , le désormais fameux article 28 appelle ainsi les pays non plus à « sortir » (phase out) de ces fossiles dans leur système énergétique, mais à s'en s'éloigner progressivement (transitioning away) et à arrêter les subventions dans ce secteur. Mais seulement celles qui sont « inefficaces »… Le principe est d'accélérer ce mouvement au cours de cette décennie, afin d'atteindre le zéro émission nette d'ici la moitié du siècle. Le charbon fait l'objet d'une mention à part, puisqu'il s'agit cette fois « d'accélérer les efforts en faveur d'une réduction progressive » (phase down). Les « autres » émissions, notamment celles de méthane, sont désormais également dans le viseur des Parties, mais sans proposition de calendrier. Les carburants, eux, devront atteindre l'absence ou une faible teneur en carbone « vers le milieu du siècle » ou « bien avant », si possible.
Technologies : point d'appui ou mirage
Afin de faciliter ce résultat, des options sont déjà disponibles, « efficaces et peu coûteuses », souligne le texte. Celui-ci engage notamment les décideurs à tripler la capacité d'énergies renouvelables à l'échelle mondiale et à doubler l'efficacité énergétique. Le signal politique fort envoyé au marché et aux entreprises concernées par cette fin du tabou sur les fossiles sera cependant peut-être brouillé ou amoindri par l'insistance du texte à associer la démarche au développement de technologies qui sont loin de faire toutes consensus : nucléaire, captage, stockage et utilisation du carbone, élimination du carbone de l'atmosphère (removal) ou usage de l'hydrogène.
L'accord appelle par ailleurs au développement des infrastructures favorables au déploiement rapide de véhicules à émissions faibles ou nulles. En revanche, aucune mention n'est faite de voies alternatives, comme celles du transport public ou des mobilités douces…
Si l'accord s'est autant focalisé sur ces sujets, c'est parce que le constat est « inquiétant » et que cette décennie s'annonce « critique ». Prévu tous les cinq ans, le premier bilan des efforts collectifs d'atténuation et d'adaptation (Global Stockage) a été présenté à l'occasion de cette COP 28. « Les Parties ne sont pas encore collectivement sur la bonne voie » par rapport à l'objectif de maintenir l'augmentation de la température moyenne mondiale bien en dessous des 2 °C comparée aux niveaux préindustriels, constate le texte. Des progrès sont en cours, mais les pays n'ont pas réalisé leur cible de réduction de leurs émissions de 25 à 40 % par rapport aux niveaux de 1990. En 2030, les niveaux d'émission devraient avoir baissé de 5,3 % par rapport à 2019. Or, la mise en œuvre des « contributions déterminées au niveau national » (CDN) remises par l'ensemble des Parties ne permettra qu'une réduction de 2 %.
L'adaptation : une progressive prise de conscience
D'où la nécessité « urgente » d'accélérer. Un impératif d'autant plus fort que le document prend acte d'un réchauffement de 1,1 °C déjà à l'œuvre, accompagné d'impacts déjà ressentis dans toutes les régions du monde et qui s'accélèrent rapidement. Cette vulnérabilité de la planète implique des efforts importants d'adaptation. Mais, preuve de la difficulté des États à se saisir de cette question complexe et multiforme, seules 51 Parties ont soumis des plans nationaux sur ce thème et 61 de simples communications. Si ce deuxième gros volet du bilan mondial et des négociations de Dubaï a généralement du mal à retenir l'attention des pays « développés », il a cependant été rendu plus visible cette année grâce à l'insistance des pays africains du G77 (coalition de pays en voie de développement) qui en ont fait leur priorité et un fort moyen de pression.
L'accord souligne donc que l'ampleur et le rythme du changement climatique dépend fortement des mesures prises en la matière. Il appelle à des actions « urgentes, progressives, transformationnelles », susceptibles de combler les écarts, en particulier au cours de cette décennie. Les pays qui ne l'ont pas encore fait devront mettre en place leur planification nationale d'ici à 2025 pour la COP 30, au Brésil, et avoir progressé dans sa mise en œuvre d'ici à 2030. Jusque-là, le document leur demande aussi d'avoir rédigé une stratégie, accompagnée d'outils de suivi de leurs actions et mené des évaluations de leurs aléas climatiques et de leurs risques. D'ici à 2027, il prévoit également la mise en place de systèmes d'alerte dans tous les pays.
Mais des difficultés à passer à l'action
Les progrès concrets sur ce terrain s'avèrent néanmoins plutôt maigres. Conformément à la mission qui lui avait été confiée pour deux ans à Glasgow, le programme de travail sur l'adaptation a bien défini un cadre mondial sur ce sujet, adopté lors de cette COP. Celui-ci définit plusieurs objectifs : réduire la pénurie d'eau et les risques liés à l'eau, parvenir à une production alimentaire et agricole résiliente, atteindre la résilience en matière d'impacts sanitaires et promouvoir des services de santé résilients, réduire les impacts sur les écosystèmes et la biodiversité en accélérant le recours à des solutions fondées sur ces écosystèmes et sur la nature, accroître la résilience des infrastructures, des établissements humains, du patrimoine culturel, réduire les effets néfastes du changement climatique sur l'élimination de la pauvreté et les moyens de subsistance.
Il a toutefois du mal à entrer dans le concret. Le document souligne l'intérêt d'une démarche scientifique, notamment via l'utilisation d'indicateurs, de mesures et d'objectifs, et sur les connaissances traditionnelles des peuples autochtones. Mais il ne va pas beaucoup plus loin, préférant lancer… un nouveau programme de deux ans sur ces indicateurs. « Pour que ce soit opérant, il faut un engagement à y mettre les ressources suffisantes », observe Lola Vallejo, directrice du programme climat de l'Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri). Or, les Parties reconnaissent elles-mêmes que le déficit entre besoins et aides se creuse, appelant les pays développés à équilibrer leurs efforts entre atténuation et adaptation, en doublant leurs financements sur ce second volet.
Les financements à l'étude
En filigrane, l'accord indique aussi que les actions des uns dépendront de la générosité des autres. Aux Émirats arabes unis, le fonds d'adaptation censé doubler n'aura pourtant reçu que 134 millions de dollars d'engagements, alors que l'enveloppe consacrée aux Pertes et dommages en recevait d'emblée 792 millions. Comme le craignaient beaucoup d'observateurs, le succès de la mise sur les rails de ce dernier outil financier, grande avancée de cette COP, aura très probablement fait de l'ombre au premier. Le texte insiste ainsi sur la nécessité de l'augmenter, au-delà même du doublement initialement prévu. Il prévoit l'élaboration d'un rapport et la réunion d'un dialogue ministériel de haut niveau sur ce sujet.
D'une manière générale, les annonces de versements aux différents fonds et même la création d'un nouveau spécimen doté de 30 milliards par l'Arabie saoudite auront rythmé cette conférence dubaïote. Leur total atteint ainsi quelque 85 milliards, sans garantir toutefois un versement effectif. Une enveloppe toujours largement insuffisante pour les militants de la société civile. « Il en faudrait mille fois plus pour répondre aux besoins des pays en développement », estime Fanny Petitbon, responsable de plaidoyer pour l'association Care France. Le texte de l'accord ne dit pas autre chose, évaluant les besoins entre 5 800 et 5 900 milliards de dollars d'ici à 2030, dont 215 à 387 milliards par an pour l'adaptation des pays en développement jusqu'en 2030 et 4 300 milliards pour le déploiement d'énergies propres. Si possible basés sur des instruments autres que la dette.
Science et conscience
« Il existe suffisamment de capitaux mondiaux », souligne par ailleurs le document. Mais trop d'obstacles à leur réorientation vers l'action climatique existeraient encore. Les Parties soulignent donc l'importance de réformer l'architecture financière multilatérale, d'améliorer l'évaluation et la gestion des risques financiers liés au climat et d'accélérer la création en cours de sources de financement innovantes. Sur ce volet pécunier, nombre de sujets seront encore à débattre. « La prochaine COP sera sans doute celle de la finance », prédit Gaïa Febvre, responsable des politiques internationales du Réseau Action Climat (RAC).
Éclipsés par ces grands thèmes, d'autres sujets ont pourtant émergé durant cette conférence. Cités dans le texte de l'accord, ils feront sans doute l'objet d'échanges plus nourris lors des prochaines COP. C'est le cas de la biodiversité, des écosystèmes et de la nature, reconnus comme essentiels pour l'amélioration de l'adaptation notamment. C'est aussi, timidement, celui des forêts, des océans, de l'agriculture et des systèmes alimentaires durables, d'ailleurs étroitement liés au sujet précédent. Le document mentionne aussi l'importance de rendre les modes de vie et de consommation plus durables. Enfin, comme le réclamait l'Organisation mondiale des cités et des gouvernements locaux, il mentionne ces gouvernements locaux, outre les peuples autochtones, les communautés, les femmes et les enfants, en tant que partie prenante à associer à la recherche de solutions durables et justes.
Sur la tonalité générale, l'accord valorise particulièrement la science, s'appuyant largement sur les rapports du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec), en particulier sur le dernier. Au grand dam des ONG, il ouvre aussi largement la porte aux technologies, terme égrené une trentaine de fois tout au long du texte et objet d'un chapitre à part entière. Durant toute la durée de la conférence, le président Al-Jaber et les négociateurs ont martelé leur volonté de parvenir au plus haut niveau d'ambition. Malgré les lacunes du texte, ses imprécisions et certains de ses partis pris douteux, en tenant compte des forts antagonismes en présence et de la nécessité d'un consensus, ils ne sont pas très loin d'avoir réussi leur pari.
