Ajouté en 2016 aux composantes « climat » et « énergie » des plans territoriaux de lutte contre le changement climatique, l'élément « air » peine encore à s'imposer réellement dans les stratégies des collectivités concernées : les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 20 000 habitants et la métropole de Lyon. Tel est le constat d'Atmo France, la Fédération des associations agréées de surveillance de la qualité de l'air, après avoir analysé les plans climat-air-énergie (PCAET) de trente territoires de typologies très différentes ainsi que leurs retours d'expérience.
Mené en collaboration avec les associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (Aasqa), ce travail, baptisé Plan'air, révèle une grande hétérogénéité dans la prise en compte de cet enjeu par les élus et les parties prenantes, selon leur niveau d'acculturation sur le sujet, les partenaires sollicités, les outils utilisés et les caractéristiques du territoire. Mais, globalement, la composante « air » est très rarement identifiée comme la source première d'impulsion politique du PCAET, analyse Atmo France. Le manque de connaissances sur le sujet et les idées préconçues associant ruralité et « bonne qualité de l'air » freinent, en outre, sa prise en compte dans certains plans.
Des enjeux mal cernés
Les enjeux généraux relatifs à la qualité de l'air, par secteur d'activité, sont assez bien décrits dans les diagnostics, notent les auteurs de cette étude (1) . Certains territoires proposent aussi des focus sectoriels ou des indicateurs d'émissions rapportés à leurs particularités. Ils sont cependant peu nombreux à prendre en considération d'autres polluants non réglementés, comme les pesticides ou la pollution de l'air intérieur, pas plus que d'autres indicateurs, à l'instar des épisodes de pollution, d'autres nuisances environnementales connexes (pollution sonore ou olfactive) ou encore le degré d'exposition des populations aux dépassements de seuils.
Les objectifs plus précis de la baisse de ces émissions, comme l'amélioration de la santé ou l'attractivité du territoire, sont véritablement analysés par seulement un peu plus d'un tiers de l'échantillon étudié. Plusieurs collectivités se sont néanmoins appuyées sur des dispositifs préexistants, comme le contrat local de santé, pour intégrer la dimension préventive à leur stratégie, en particulier en termes de sensibilisation. Et finalement, les deux tiers d'entre elles, via les valeurs guides de l'OMS, visent des objectifs plus protecteurs que les normes en vigueur.
Des leviers mal identifiés
Autre faiblesse des PCAET examinés : des gisements locaux de réduction identifiés en termes qualitatifs, mais peu évalués sur le plan quantitatif. Seule la moitié des plans présentent des objectifs chiffrés. « La typologie des leviers à actionner n'est jamais identifiée », constatent les auteurs de l'étude.
Le calcul des gains du plan d'action est tout aussi insuffisant. « La moitié des EPCI ont construit leur plan d'action en se basant sur des documents existants ou en cours d'élaboration, tels que les plans de déplacements urbains, les plans locaux d'urbanisme, les schémas directeurs des énergies, les projets alimentaires territoriaux ou encore les programmes locaux de prévention des déchets ménagers et assimilés », explique Atmo France. Cette approche limite, en outre, la possibilité de révéler et de réduire les antagonismes entre certaines actions comme la rénovation énergétique et les nuisances des chantiers ou le chauffage au bois et la qualité de l'air intérieur.
Enfin, rendue possible par l'éloignement des populations exposées par des actions sur l'urbanisme, comme la mise en place d'écrans ou de circulation de l'air par exemple, la réduction de l'exposition de la population est rarement identifiée. Les dispositifs de suivi des progrès manquent également. Résultat : le niveau d'intégration de cette thématique reste en deçà de celles de l'énergie ou du changement climatique. Celle-ci est même souvent exclusivement perçue comme un cobénéfice des deux autres.
Une approche transversale et participative souhaitable
Manque de temps, de compétences, d'indicateurs d'impact, de données, d'outils prédéfinis à l'échelle nationale ou locale, de moyens financiers, de motivation des parties prenantes… Les collectivités ont identifié de nombreux freins à une meilleure intégration de l'air dans leur PCAET. Les auteurs de l'étude identifient toutefois plusieurs leviers d'amélioration. Pour ces derniers, la concertation et la mobilisation de l'ensemble des autres acteurs, dont les associations, permet par exemple de faire émerger une culture commune et de faciliter l'appropriation du sujet. Qu'elles regroupent des consommateurs, des habitants des quartiers, des locataires, des usagers du vélo ou des membres des réseaux environnement-santé, les associations constituent par ailleurs un très bon relai. Elles peuvent même « se voir confier l'organisation d'ateliers », précise Atmo France.
Une approche transversale contribue aussi à l'émergence de synergies et de dynamiques entre les directions et les services du territoire, de même qu'une mobilisation interservices dans l'élaboration et la conduite du projet. En phase d'écriture du plan d'action, les retours d'expérience montrent également l'efficacité et la richesse des méthodes participatives et de coconstruction, par le biais de fiches-actions citoyennes par exemple. Pour enrichir l'expertise des bureaux d'études, pas toujours au fait des questions relatives à la qualité de l'air, les Aasqa pourraient, en outre, être plus souvent sollicitées, dans le cadre d'échanges avec l'ensemble des acteurs, au-delà de la fourniture de données.
Enfin, alors que les moyens de certains EPCI sont limités, pourquoi ne pas mutualiser ceux de plusieurs de ces établissements, via leur pôle d'équilibre territorial et rural (PETR), leur parc naturel régional (PNR) ou leur schéma de cohérence territoriale (Scot), suggère Atmo France. Dans son ensemble, la qualité de l'air s'améliore progressivement depuis vingt ans pour les polluants réglementés. Mais en métropole et en outre-mer, certaines zones dépassent toujours les valeurs limites réglementaires. Cette pollution est responsable de quelque 40 000 décès, chaque année, auxquels il faut ajouter des impacts sur les bâtiments et les végétaux. Avec un coût de 100 milliards d'euros par an.
