Un rapport sénatorial rouvre le dossier de la réforme du régime de catastrophe naturelle (CatNat). Un projet de loi a été déposé au Sénat en avril 2012, mais il n'a pas été étudié lors du précédent quinquennat, même s'il semble que les discussions ont continué entre les principaux acteurs. Le rapport parlementaire (1) dresse un panorama des dispositifs d'indemnisation de onze pays (2) . Il passe en revue la définition juridique et le périmètre des risques naturels, les mécanismes assurantiels privés et publics, les fonds de compensation et les aides aux victimes, ainsi que les dispositifs de prévention. Il a été réalisé à la demande Philippe Nachbar, sénateur LR de Meurthe-et-Moselle.
Situation atypique
Deux grandes options permettent de définir juridiquement la notion de catastrophe naturelle : de façon générique ou bien à l'aide d'une liste des types d'aléas naturels potentiels (inondations, submersions, séismes, cyclones, etc.). En France, les effets des catastrophes naturelles sont les dommages matériels directs non assurables et causés par un événement naturel intense, imprévisible ou irrésistible. Cette définition laisse une marge d'appréciation aux pouvoirs publics et exclut les dommages normalement assurables produits par la grêle, le gel, la neige ou des vents non cycloniques.
Le projet de loi déposé au Sénat à la fin du quinquennat de Nicolas Sarkozy envisageait d'abandonner cette approche pour fixer une liste de phénomènes éligibles et une méthode pour apprécier l'intensité anormale des agents naturels. Cette approche s'inspire notamment de la réglementation suisse. Le rapport souligne qu'avec ce système "le périmètre juridique de la catastrophe naturelle peut s'éloigner de l'acception commune", puisque la législation helvète exclut du régime d'assurance les tremblements de terre et les éruptions volcaniques.
Un autre enjeu clé est le déclenchement automatique ou non du régime assurantiel. La France applique la seconde solution avec la reconnaissance de catastrophe naturelle par arrêté interministériel. Un cas "atypique", insiste le rapport. Le projet de loi de 2012 prévoyait de revoir cette procédure qui peut faire l'objet de "soupçons de reconnaissance complaisante", expliquait alors un haut fonctionnaire de la direction générale du Trésor. Cette reconnaissance est automatique en Belgique, en Espagne, en Nouvelle-Zélande ou en Suisse, et inutile en Allemagne, Suède ou Italie, l'assurance reposant exclusivement sur des dispositifs privés, détaille le rapport parlementaire.
Revoir le périmètre des risques couverts ?
Le rapport aborde aussi le recours, ou non, à des dispositifs d'assurance et de réassurance universels et soutenus par l'Etat. Ces dispositifs favorisent la mutualisation des risques, limitent les coûts d'assurance, évitent la sélection adverse (3) et font participer le secteur privé au financement du régime. Ils permettent aussi de rendre l'assurance contre les catastrophes naturelles quasi-obligatoire. "La France, l'Espagne et la Nouvelle-Zélande présentent des modèles aboutis et rôdés de ce type de couverture." Le dispositif français ne prévoit pas de surprime en fonction du risque de l'assuré. Toutefois, la modulation des contrats en fonction du risque se fait par le biais de franchises éventuellement modulables. Celles-ci sont fixées par l'Etat : la franchise double après trois reconnaissances de catastrophe naturelle, elle triple après quatre reconnaissances et quadruple à partir de cinq.
Parmi les alternatives, le modèle britannique est développé en longueur. "En 2008, le gouvernement et les assureurs ont considéré que [le dispositif assurantiel] était devenu insoutenable et qu'une nouvelle approche était nécessaire pour aider les ménages concernés par le risque d'inondation à obtenir une assurance abordable". Il a coûté aux assureurs plus de 3,6 milliards d'euros pour les inondations de l'été 2007, entre 1,1 à 1,7 milliard d'euros pour celles de l'hiver 2013-2014, et 5,6 à 6,5 milliards d'euros pour celles de l'hiver 2015-2016. En 2014, un nouveau mécanisme a été mis en place. Seules les personnes vivant en zone sensible bénéficient du système de réassurance qui mutualise les risques (Flood Re). Il ne couvre que les biens construits avant 2009. Cela permet de fixer des primes "limitées" allant de 240 à 1.360 euros, selon le risque. En revanche, il ne couvre qu'une faible portion des Britanniques. En France, le projet de réforme de 2012 envisageait d'exclure du dispositif CatNat les inondations récurrentes.
Protéger et renoncer
Enfin, le document aborde la cartographie des zones à risque et la prévention. Il rappelle que les assureurs ne sont plus tenus de couvrir les dommages subis par les constructions réalisées sur des terrains classés inconstructibles par un plan de protection des risques (PPR), sauf lorsque la construction est antérieure au PPR.
En terme de prévention, une stratégie envisageable est la réduction des risques grâce à des travaux d'aménagement. L'exemple type est fourni par les grands travaux d'endiguement réalisés au Pays-Bas via le programme Delta. Celui-ci a été mis en place après la tempête catastrophique de 1953 (plus de 1.800 décès) et est actuellement doté de 1,2 milliard d'euros par an. Le pays y est contraint : 60% du territoire et 9 millions de personnes sont exposées directement. Pour sa part, la Nouvelle-Zélande s'est engagée dans un recensement national des édifices sensibles au risque sismique. "Sur cette base, le renforcement adéquat ou la démolition de l'immeuble devra être menée dans un horizon de 15 à 35 ans selon les zones", explique le rapport. Globalement, ce type de stratégies est mise en œuvre à des degrés divers par la plupart des Etats étudiés.
