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Assurance : la réforme du régime catastrophes naturelles est finalisée

La réforme du régime "catnat" a été présentée lors d'un colloque organisé à Bercy. La caractérisation des évènements, la modulation des primes et l'exclusion de certains risques liés aux sols argileux constituent les grandes lignes du projet de loi.

Risques  |    |  Philippe ColletActu-Environnement.com

Début mars, l'Association française pour la prévention des catastrophes naturelles (AFPCN) et le Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) du ministère de l'Economie ont présenté les grandes lignes de la réforme du régime catastrophes naturelles (catnat).

La réforme, entreprise suite aux dégâts causés par la sécheresse de 2003 et notamment le retrait-gonflement des argiles, est achevée. D'ici la fin du mois de mars, le projet de loi devrait être présenté en conseil des ministres pour être déposé au Parlement avant la fin de la législature.

Inondations et sécheresses au cœur de la réforme

Instauré par la loi du 13 juillet 1982, le régime catnat repose sur trois piliers : la solidarité nationale, puisque tout le monde cotise via son assurance habitation et cela indépendamment des risques, la garantie illimitée de l'Etat en cas de catastrophe majeure et un partage des risques entre les assureurs et l'Etat via la Caisse centrale de réassurance (CCR). "Le régime actuel est équilibré en dehors des catastrophes majeures", prévient François Vilnet, président de l'Association des professionnels de la réassurance en France, jugeant qu'il s'agit d'"une faille dans la cuirasse" et qu'il n'est "pas sûr" que le régime soit viable à long terme.

La réforme entreprise après la sécheresse de 2003 "ne traduit pas une volonté de remettre en cause ces trois piliers", rassure Sébastien Raspiller, de la direction générale du Trésor, ajoutant qu'"elle vise à inciter les comportements responsables". Un souci partagé par Fréderic Gudin du Pavillon, de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA), qui rejette le "laisse faire du marché" du modèle anglo-saxon, une autre solution possible pour pérenniser le régime. Le représentant de le FFSA illustre son propos avec l'exemple de La Nouvelle-Orléans (Louisiane) où la prime de risque inondation, lorsqu'un assureur accepte de couvrir le risque, atteindrait les 1.000 dollars par an depuis le passage de Katrina en 2005. Un ménage français paie en moyenne 25 euros par an.

Par ailleurs, les promoteurs de la réforme insistent sur le fait qu'elle doive viser le long terme puisque l'actuel mécanisme d'indemnisation est en vigueur depuis 30 ans. Dans cette optique, la réforme est jugée indispensable par le FFSA qui annonce un doublement des versements au titre des catastrophes naturelles du fait des impacts attendus des changements climatiques, de l'étalement urbain et du déplacements des populations vers les zones à risques, telles que le Sud-Est de la France et la côte Atlantique.

Constatant que les inondations représentent 55% des dégâts indemnisés au titre des catastrophes naturelles et la sécheresse 41%, le projet de réforme s'articule autour de trois axes visant ces deux risques spécifiques.

Caractériser les catastrophes naturelles

Le premier axe de la réforme est le renforcement de la transparence. Actuellement, l'indemnisation catnat est conditionnée à la publication d'un arrêté interministériel de reconnaissance de catastrophe naturelle, une procédure qui peut faire l'objet de "soupçons de reconnaissance complaisante", estime Sébastien Raspiller.

Avec la réforme, il s'agit de répondre clairement à la question "quand se déclenche la garantie ?" en fixant des critères transparents pour passer d'un "régime à péril non dénommé" à un "régime à péril prénommé", résume Sébastien Raspiller. Des décrets, arrêtés et circulaires devraient ainsi lister les événements couverts et établir des seuils afin de distinguer les événements dont l'intensité est "normale" de ceux pour lesquels elle est "anormale". Un point qui retient l'attention de Paul-Henry Bourrelier, président du conseil scientifique de l'AFPCN qui prévient : "le projet de loi n'est pas critiquable, mais tout dépendra des textes d'application".

Les inondations apparaissent en bonne place parmi les risques visés par ce premier axe de la réforme : "les inondations récurrentes n'ont pas vocation à être dans le régime catnat", prévient l'expert de la direction du Trésor. Si l'effort de transparence est salué par les professionnels, la classification des évènements n'est cependant pas sans risque puisque le système pourrait être rigidifié plus que nécessaire, avertit Paul-Henry Bourrelier, qui évoque par ailleurs les risques associés à "une technocratie centralisée".

Moduler la prime catnat

Le deuxième axe vise à inciter les comportements responsables grâce à une modulation des primes de risque payées par l'assuré. Le système actuel est "légèrement déresponsabilisant, pour utiliser un euphémisme", déplore Fréderic Gudin du Pavillon, estimant qu'"on a souvent considéré que l'assurance serait là pour payer". Un point de vue partagé par le représentant des réassureurs qui regrette qu'"on [construise] n'importe où et n'importe comment sans sanction".

Cette modulation ne devrait concerner que les entreprises au-delà d'une certaine taille et les collectivités locales. La mesure ne devrait pas s'appliquer aux particuliers car ils ne disposant pas d'une marge d'une négociation suffisante avec les assurances. La réforme se justifie, selon ses promoteurs, par le fait que l'ensemble des risques couverts par une assurance, sauf le risque catnat, font l'objet de négociations entre l'assuré et l'assureur.

La modulation sera fonction des risques pris et des mesures de prévention déployées par les assurés. Ainsi, la modulation est envisagée pour les acteurs qui d'une part possèdent une capacité de négociation avec l'assureur et d'autre part disposent des moyens nécessaires à l'amélioration des mécanismes de prévention.

Cependant, si la prévention fait partie du métier d'assureur, via par exemple une prime incendie réduite pour les locaux équipés de sprinklers, son application au risque inondation n'est pas aisée car la prévention se joue à l'échelle collective, notamment au niveau des bassins versants. Malgré ces difficultés, les assureurs n'entendent plus couvrir tous les risques liés à l'étalement urbain dans les zones à risques.

Reste que la mesure n'est pour l'instant pas précisée et il reviendra aux textes d'application de définir les entreprises concernées et la fourchette au sein de laquelle pourront varier les primes d'assurance catnat. "On pense écarter les TPE et PME", avance Sébastien Raspiller sans préciser les intentions exactes de Bercy et reconnaissant qu'il s'agit là d'un des points les moins consensuels à l'issue de la consultation des parties prenantes. Surtout que l'équilibre est difficile à trouver car une trop faible modulation ne serait pas incitative, alors qu'une modulation trop importante mettrait en péril l'équilibre général du régime catnat.

Seule voix discordante, Paul-Henry Bourrelier, qui est "partisan que la loi ouvre la possibilité de modulation à tous, des particuliers aux grandes entreprises", quitte à limiter l'application de la mesure aux seules entreprises.

Transfert du risque lié aux terres argileuses

Enfin le troisième axe adresse directement les dégâts causés par les sécheresses sur les bâtiments du fait du retrait-gonflement des argiles. Une mesure qui bien que limitée à un risque spécifique améliorerait sensiblement le régime cat nat puisque ce seul risque représente 41% des indemnisations.

Le mécanisme proposé consiste à transférer ce risque de l'assurance catnat à l'assurance décennale du constructeur du bâtiment. Au delà des dix premières années couvertes par l'assurance du constructeur, le risque sera pris en charge par le régime catnat. Parallèlement, les études des sols seront rendues systématiques avant la construction d'un bâtiment sur un terrain argileux.

En transférant ce risque sur les constructeurs, la réforme entend les responsabiliser et les encourager à construire selon des modalités techniques qui tiennent compte des spécificités du sol. Il s'agit là "d'une mesure un peu contrainte", admet Sébastien Raspiller, ajoutant cependant que la mesure a fait l'unanimité lors de la consultation publique.

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