"Le quasi statu quo de la situation actuelle dans deux régions sur trois (1) satisfait assez bien les acteurs en présence puisque chacun reste bloqué sur sa position", estiment à propos de la gestion quantitative de l'eau dans le bassin Adour-Garonne, le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), dans un rapport (2) publié le 23 novembre. En décembre dernier, les ministères de l'Agriculture et de l'Ecologie ont demandé aux deux administrations d'évaluer les moyens engagés dans ce bassin pour parvenir à une gestion équilibrée de la ressource ainsi qu'un bilan de la mise en œuvre des protocoles Etat-profession agricole conclu en 2011 dans le bassin. Ces documents avaient été signés à l'époque pour sortir d'une situation de blocage sur la question de l'irrigation.
La réforme des volumes prélevables de la Lema
Pour atteindre le bon état des masses d'eau imposé par la directive cadre sur l'eau (3) , la loi sur l'eau et les milieux aquatiques (Lema) prévoit une réforme des volumes prélevables par l'irrigation. Elle instaure de nouvelles modalités de gestion collective des prélèvements d'eau par l'agriculture qui devraient remplacer la délivrance d'autorisations individuelles de prélèvement et la gestion par les débits. Pour ce faire, elle a décidé la constitution d'organismes uniques de gestion collective (OUGC). Ces derniers reçoivent une autorisation unique de prélèvement à des fins d'irrigation à hauteur d'un volume maximum prélevable prédéterminé pour le sous-bassin concerné. Ils assurent ensuite la répartition de la ressource entre irrigants.
Pour aider les agriculteurs dans cette réforme, l'Etat a lancé une politique d'accompagnement dans le cadre du plan quinquennal de gestion de l'eau en agriculture. Une de ses dispositions inclut provisoirement dans la définition des volumes prélevables le volume des retenues qu'il serait raisonnable de construire dans le sous-bassin.
Tension autour de la conception de la gestion quantitative
Dans le bassin Adour-Garonne, la reforme a toutefois rencontré une opposition de la profession agricole. "Une forte tension s'est cristallisée autour de deux conceptions opposées de la gestion quantitative, rappelle le rapport. La gestion par les volumes, issue de la Lema, perçue par la profession agricole comme une gestion technocratique dominée par le concept de masse d'eau et conduisant à une forte réduction des possibilités de prélèvements, et la gestion par les débits, prônée par la profession comme plus conforme à la réalité de la pratique de l'irrigation et apte à permettre de continuer à irriguer le temps de permettre une augmentation des ressources mobilisables grâce à la réalisation de retenues ".
L'Etat a donc arbitré le conflit à travers la signature deux protocoles d'accords avec la profession agricole, l'un pour les deux régions Midi-Pyrénées et Aquitaine et l'autre pour la région Poitou-Charentes.
Ces derniers assouplissent le dispositif pour certains sous bassins sensibles : ils repoussent notamment l'objectif du retour à l'équilibre quantitatif des cours d'eau au 31 décembre 2021 (contre 31 décembre 2014 ou 31 décembre 2017 prévu dans les circulaires d'application de la réforme) et maintiennent jusqu'en 2021 un volume prélevable égal au maximum du volume prélevé sans restrictions. Ils acceptent également de procéder à un réexamen de certaines valeurs de débit d'objectif d'étiage (4) (DOE). En outre, les mesures de gestion par les débits ne seront mises en place qu'à partir du franchissement du DOE. Des mesures d'accompagnements, notamment financières, sont également prévues pour la réalisation de retenues de substitution.
"La profession agricole attendait de l'Etat la capacité à favoriser la réalisation d'un ensemble de retenues complémentaires à celles existant d'ici l'échéance de 2021 et intégrées de ce fait au calcul des volumes prélevables", note le rapport.
De son coté, la profession agricole a donné son accord pour se porter candidat en qualité d'OUGC.
Une lenteur dans l'avancement des protocoles
"Globalement si la mise en place des OUGC est effective, ils ne sont pas opérationnels pour autant puisque les autorisations pluriannuelles ne sont pas délivrées (suite au retard dans le dépôt des dossiers de demande) et que le bassin fonctionne encore avec des autorisations de prélèvement individuelles pour les irrigants, déplore le rapport. Les réductions de volume prélevable indiquées dans les protocoles (baisse de 5% par an) ne se sont pas mises en place sauf en Région Poitou-Charentes, dès lors que les autorisations uniques pluriannuelles n'ont pas été délivrées".
Du coté de l'Etat, le document constate que le programme de réalisation de nouvelles retenues a été ralenti : seuls 7,5 Mm3 ont été réalisés (ou en cours de travaux) sur les 69 prévus lors de la signature des protocoles.
L'irrigation représente 77% des consommations en période d'étiage
L'irrigation dans le bassin Adour-Garonne représente 77% des consommations nettes d'eau en période d'étiage contre 17% pour les industriels et 6% pour l'eau potable. En 14 ans, la surface irriguée totale du bassin aurait diminué de 92.400 ha, soit de 14,3 %, selon le rapport du CGEDD et du CGAAER.
"Malgré cette diminution significative des surfaces irriguées, les volumes prélevés sont relativement stables, variant entre 755 et 1.060 Mm3 en fonction du degré de pluviométrie de la période estivale, souligne le document. Ceci est d'autant plus surprenant que des pratiques d'une irrigation plus efficace ont été introduites depuis 15 ans : irrigation localisée et goutte à goutte, déclenchement des irrigations en fonction de l'humidité des sols, compteurs numériques avec suivi constant des consommations, etc. ".
"De plus, si l'on essaie de se placer à l'horizon 2021, on peut au mieux penser que 15 Mm3 (dans une fourchette de 12 à 20 Mm3) de capacité supplémentaire seront mobilisables par rapport à la situation de l'année 2011, si bien que les dérogations à la gestion volumétrique autorisées dans ce bassin devront très vraisemblablement être prolongées dans le temps faute de quoi les volumes manquant pour continuer à irriguer dans de bonnes conditions s'élèveront à 100 Mm3 environ ", estime le rapport.
Pour le CGEDD et le CGAAER, les acteurs trouveraient leur compte dans cette situation de statu quo. Selon eux, la profession agricole continuerait à maintenir ainsi son niveau de prélèvement antérieur à celui au moment de la réforme des volumes (tant que les protocoles de gestion des OUGC ne sont pas opérationnels). Les associations de défense de l'environnement, qui souhaitent une autre forme d'agriculture plus économe en eau, sont en accord avec le blocage de la réalisation de retenues. "L'État lui-même, après être passé par un moratoire à la réalisation des retenues, vient tout juste de publier l'instruction permettant de lever ce moratoire, sans parler du fait que la commission européenne argumente sur le décalage existant entre la philosophie de la directive cadre sur l'eau et sa déclinaison en Adour-Garonne avec un accent particulier mis sur la notion de masse d'eau, comme dans le cas de la retenue de Sivens (5) ", pointe le rapport.
Selon le document, il est raisonnable de conduire un bilan approfondi de l'état d'avancement de la gestion quantitative de l'eau dans le bassin à une échéance fixée à 2018. "Elle permettra à l'ensemble des acteurs du bassin de mesurer l'ampleur des déséquilibres des sous-bassins déficitaires au regard de la faible portion qui en aura été résorbée, de relancer, redimensionner ou réorienter les mesures adaptées à la résorption progressive de ces déséquilibres comme d'anticiper sur les conditions de sortie progressive des régimes dérogatoires à l'échéance 2021 du SDAGE lui-même et d'engager les discussions qui s'imposent sur les différents volets des protocoles d'accord 2011", précise-t-il. Cette étape d'examen (…) pour une adaptation des protocoles d'accord pour la période 2018-2021 et de préparation à leur terme, au plus tard à l'échéance de 2021, doit être clairement annoncée par l'État dès aujourd'hui".
